賈康

袁鋼明

劉煜輝

劉恒

    嘉賓：

　　財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng) 賈康

　　清華大學(xué)中國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)研究中心研究員 袁鋼明

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所中國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中心主任 劉煜輝

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng) 劉恒

　　進(jìn)入下半年以來，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的下行壓力越來越大，并且其趨勢(shì)越來越明顯。學(xué)界認(rèn)為，如果中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降到8%以下，將有可能面臨巨大的經(jīng)濟(jì)與政治風(fēng)險(xiǎn)。為此，促增長(zhǎng)已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。11月5日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定以十條措施來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其中，實(shí)施積極的財(cái)政政策系繼1998年之后的第二次提出。這意味著當(dāng)前中國(guó)財(cái)政政策已經(jīng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)向，值得注意的是，即使在今年上半年，中國(guó)還是實(shí)施“穩(wěn)健”的財(cái)政政策。那么，如此巨大的政策轉(zhuǎn)向意味著什么，又將給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來什么影響？

　　⊙本報(bào)記者 周鵬峰 苗燕

　　十年再“積極”

　　上海證券報(bào)：此次積極財(cái)政政策與十年前實(shí)施的積極財(cái)政政策背景、條件有何異同？

　　賈康：受自然災(zāi)害以及全球金融危機(jī)影響，今年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由繁榮期開始進(jìn)入相對(duì)低迷的調(diào)整期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)已呈逐季回落的態(tài)勢(shì)，但全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率仍將達(dá)到9.5%左右，應(yīng)該說當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本面仍是好的。同時(shí)，支持我國(guó)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)的長(zhǎng)期因素依然在起作用：工業(yè)化和城鎮(zhèn)化仍處于長(zhǎng)期性加速期，將會(huì)繼續(xù)推動(dòng)投資較快增長(zhǎng)；我國(guó)資金和勞動(dòng)力供給比較充裕，技術(shù)進(jìn)步明顯加快，裝備制造、電子通信、機(jī)電產(chǎn)品等高技術(shù)含量的行業(yè)將繼續(xù)保持較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；城鄉(xiāng)居民巨大的消費(fèi)增長(zhǎng)潛力有待激活與釋放等等，這些將使中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍能繼續(xù)保持8%以上的增速，如果宏觀政策把握得當(dāng)，本輪經(jīng)濟(jì)周期完全可以避免深幅調(diào)整。

　　此次積極財(cái)政政策與十年前的框架、邏輯都很相似，都是在自己主動(dòng)“軟著陸”過程中受到外部沖擊的疊加而發(fā)生過快下滑，有必要實(shí)施宏觀政策轉(zhuǎn)型，但與十年前那輪積極財(cái)政政策相比，這次積極財(cái)政政策是在上次經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)的，這次選擇的重點(diǎn)比上一次更豐富，現(xiàn)在一開始就把基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)改造、創(chuàng)新、民生事項(xiàng)通盤做了考慮；還有我們的市場(chǎng)條件比那個(gè)時(shí)候更有所完善和發(fā)展，所以在把政府政策和市場(chǎng)機(jī)制兼容等各方面有更好的客觀條件。

　　劉煜輝：兩次政策出臺(tái)的背景不太一樣，這一輪遭遇的是結(jié)構(gòu)性危機(jī)，而不是周期性危機(jī)；是一次全球性危機(jī)，而不是局部性危機(jī)；這一輪危機(jī)是最近十年全球經(jīng)濟(jì)模式的一種反思，美國(guó)只消費(fèi)，中國(guó)只儲(chǔ)蓄和投資，這樣一種搭配的經(jīng)濟(jì)模式，造成全球經(jīng)濟(jì)越來越失衡，越來越嚴(yán)重，最后只能以一種危機(jī)的方式來調(diào)節(jié)，而且危機(jī)覆蓋面廣，沖擊大，G3經(jīng)濟(jì)體整體衰退。而1997年是一個(gè)局部危機(jī)，G3相對(duì)很強(qiáng)，主要是東亞一些國(guó)家，特別是四小龍受到貨幣攻擊以后發(fā)生危機(jī)。

　　另外，現(xiàn)在中國(guó)本身結(jié)構(gòu)也不太一樣，十年前出口對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上現(xiàn)在，那時(shí)出口也就占GDP比重的20%多，但今天，出口占到我國(guó)GDP比重的40%，所以這次全球性的危機(jī)對(duì)中國(guó)的沖擊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于上一次。但兩次政府出臺(tái)積極財(cái)政政策，都是希望通過政府的投資刺激對(duì)抗經(jīng)濟(jì)的下滑，政策的選擇理念兩者沒有差異。

　　兩者投向上也有差異，1997、1998年主要是搞基建，公路和機(jī)場(chǎng)，這次主體雖然也是基建，但還是涉及了諸多政府提供基礎(chǔ)公共品的領(lǐng)域，包括環(huán)保、安居工程，也涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)，包括鄉(xiāng)村公路。1998年，當(dāng)時(shí)政府發(fā)行4000-5000億元的國(guó)債，帶動(dòng)了大概兩萬多億元的投資規(guī)模，而這次是4萬億，規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上一次。

　　劉恒：1998年提出實(shí)行積極的財(cái)政政策和穩(wěn)妥的貨幣政策，要解決的問題是經(jīng)濟(jì)不景氣。這次中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的問題比1998年要大，但這些年中國(guó)經(jīng)濟(jì)中首先實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，使得我們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力比過去強(qiáng)了很多，這是兩個(gè)完全不同的地方。

　　現(xiàn)在關(guān)鍵的是我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)對(duì)外依存度太高，西方國(guó)家一旦金融危機(jī)發(fā)生會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，所以對(duì)中國(guó)的訂單會(huì)減少。今年下半年，尤其是最后兩個(gè)月，包括明年上半年，應(yīng)該說是我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展最困難的時(shí)期。因此今年我們的積極財(cái)政政策，包括在年底以前啟動(dòng)1000多億，啟動(dòng)很多大項(xiàng)目，其實(shí)主要是針對(duì)這段時(shí)期的。

　　拉動(dòng)效應(yīng)看投向

　　上海證券報(bào)：您預(yù)計(jì)本輪積極財(cái)政政策對(duì)GDP的拉動(dòng)作用有多大？資金將來源于哪些方面？

　　賈康：按過去的經(jīng)驗(yàn)，1998年那輪積極財(cái)政政策對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)是每年1.5－2個(gè)百分點(diǎn)，這一輪按經(jīng)驗(yàn)來說，也可能差不多。

　　四萬億的資金來源中，政府財(cái)政資金約1.1萬億以上，有必要的話可以大幅度提高發(fā)債規(guī)模和赤字規(guī)模，但會(huì)控制在安全區(qū)之內(nèi)。

　　袁鋼明：如果積極財(cái)政政策投向的完全是中央長(zhǎng)期、大型等大項(xiàng)目，只可能使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑，因?yàn)檫@種項(xiàng)目是遠(yuǎn)期有效果，5-10年后才見效。如果全部上大規(guī)模的大項(xiàng)目，那經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就可能下降到6%。

　　如果把錢全部用在因資金鏈斷裂及市場(chǎng)波動(dòng)造成的正常生產(chǎn)中斷的項(xiàng)目上面，或者有市場(chǎng)需求但企業(yè)積極性不高的項(xiàng)目上，比如把財(cái)政投資用在廉租房和雙限房等保障性住房上面的補(bǔ)貼上，使房地產(chǎn)商得到一些適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，愿意去開發(fā)，那起到的作用會(huì)非常明顯和迅速。如果把這4萬億元投資全部用到社會(huì)保障性住房和能夠馬上見效的項(xiàng)目上，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)馬上就可以回到10%，而且他的好處很多。

　　以上屬于兩個(gè)極端，但如果長(zhǎng)遠(yuǎn)的大型項(xiàng)目占一半，見效快的項(xiàng)目占一半，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大概可以到8%。

　　至于四萬億的資金來源肯定要包括三大塊，一個(gè)是中央財(cái)政和地方財(cái)政，第二個(gè)是銀行配套貸款，而且是強(qiáng)制性的，第三是民間的或者企業(yè)。

　　積極財(cái)政政策并不都是中央財(cái)政的投資，還需要兩方面的支持，一是地方財(cái)政的支持，地方與中央一樣，一是增加稅收；二是發(fā)行地方債券，但現(xiàn)在中國(guó)還不允許地方發(fā)債券。

　　劉煜輝：4萬億的投入短期內(nèi)效果能夠顯現(xiàn)出來的，因?yàn)镚DP是不核算效率的。按三大需求的話，投資要看每個(gè)季度政府能投入多少，現(xiàn)在投資增長(zhǎng)一向保持在27%，雖然私人投資在下降，房地產(chǎn)投資在萎縮，但政府投資強(qiáng)力壓下去的話，投資這一塊本身可能掉不下來，甚至還可能上去。特別是在建項(xiàng)目，投資短期內(nèi)的拉動(dòng)作用還是比較明顯的。

　　至于四萬億元的資金來源實(shí)際上就是兩個(gè)，主要就是發(fā)債，因?yàn)楝F(xiàn)在增加稅收是不可能了，本身減稅就是4萬億里的一個(gè)部分，特別是對(duì)企業(yè)的減稅，通過增值稅轉(zhuǎn)型，包括很有可能對(duì)個(gè)人所得稅減免，提高個(gè)稅的起征點(diǎn)，可能也會(huì)進(jìn)入4萬億的計(jì)劃，在政府收入下降的情況下，支出大量增加，那唯一的途徑就是發(fā)債了。

　　現(xiàn)在赤字率還不到1%，發(fā)債還有一定的空間，國(guó)際紅線是3%。但也有一個(gè)隱憂，就是中國(guó)的顯性負(fù)債率雖然只有GDP的30%多一點(diǎn)，國(guó)際紅線是60%，美國(guó)是85%，但中國(guó)有龐大的隱形負(fù)債。中國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金，包括醫(yī)療保險(xiǎn)，這些都有大量多年積累的空賬戶，這些加起來可能有2-3萬億；還有地方政府隱形債務(wù)，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和環(huán)保等方面，中國(guó)目前在這些方面支出是比較少的。

　　劉恒：這次投資并沒有說地方拿出多少，中央拿出多少，方案最后實(shí)施，還要靠各地方政府、企業(yè)以及民間、金融等的能量共同啟動(dòng)。通常情況之下，大家都認(rèn)為4萬億是中央財(cái)政拿的，事實(shí)不是。其實(shí)財(cái)政投資在中國(guó)一直以來都是導(dǎo)向性作用，用15%的資金就足以激活整個(gè)經(jīng)濟(jì)面。

　　到現(xiàn)在為止，雖然說下半年我國(guó)的財(cái)政收入開始下滑，但是并沒有造成財(cái)政支付的困難，畢竟上半年和去年我們還有節(jié)余。因此4萬億需要政府支付部分的資金已經(jīng)準(zhǔn)備好了。再加上這兩年我們可以在各個(gè)方面節(jié)約開支，由政府啟動(dòng)部分的資金，比如說4萬億的10%、30%應(yīng)當(dāng)說2年的財(cái)政支付應(yīng)該沒有什么困難的。問題在于那些帶動(dòng)資金，比如說我們的啟動(dòng)資金是20%，還有80%還要來源于民間的，可能要發(fā)債券、企業(yè)增發(fā)股票、金融發(fā)放貸款，這些可能造成哪些方面的影響，我認(rèn)為還是需要研究的。

　　基建投資比例不宜過高

　　上海證券報(bào)：您怎么看待此次積極財(cái)政政策的投向？

　　袁鋼明：這次積極財(cái)政政策與上次不一樣的，但被宣傳的一樣了，都是搞大型項(xiàng)目建設(shè)。十條措施里，第一條就是保障性住房，第二條就是農(nóng)村的設(shè)施，第三條才是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但目前焦點(diǎn)都在關(guān)注鐵路，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，這是誤讀。

　　目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入很少，現(xiàn)在省級(jí)的或者國(guó)家級(jí)的高速公路已經(jīng)建成，縣級(jí)的道路特別差，都是靠農(nóng)民自己修，或者當(dāng)?shù)仄髽I(yè)攤派。比如我調(diào)研看到的農(nóng)村修建道路需80萬，國(guó)家出20萬，剩下60萬農(nóng)民每家每戶都要出，很多農(nóng)村除了道路不好之外，還有很多公共設(shè)施都沒解決，比如吃水，衛(wèi)生、農(nóng)村電視轉(zhuǎn)播、學(xué)校建設(shè)等，農(nóng)村都差得很遠(yuǎn)，只有極少數(shù)示范縣里有幾個(gè)示范村，差距太大了。

　　我認(rèn)為，應(yīng)該首先改善農(nóng)民的公共福利，第二提高農(nóng)村居民收入，特別是提高糧食收購價(jià)格，再增加對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼，這也應(yīng)該算到積極財(cái)政政策里面。這直接提高了農(nóng)民的消費(fèi)水平，通過消費(fèi)才能把市場(chǎng)拉動(dòng)起來，才能起到積極財(cái)政政策的作用。

　　劉煜輝：未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)根本任務(wù)還是轉(zhuǎn)型，一句話，從過去依靠外需、投資拉動(dòng)，向消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)型，這是比短期拉動(dòng)要大得多的事情。所以從這個(gè)角度來看，如果能夠解除老百姓不敢消費(fèi)的后顧之憂，會(huì)比簡(jiǎn)單的基建效果要好。

　　基建屬于資本密集型的項(xiàng)目，本身不怎么吸收勞動(dòng)力，難以直接轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)報(bào)酬的提高及消費(fèi)和購買力的提升。但政府投資帶動(dòng)計(jì)劃是否成功，取決于政府投資下去建了工程以后，未來能否帶動(dòng)消費(fèi)，把私人投資帶動(dòng)起來，這樣，政府所謂拯救經(jīng)濟(jì)的政策才能達(dá)到目的，否則，就很可能給政府財(cái)政造成很大負(fù)擔(dān)，直接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，增加未來通脹壓力。但如果真正把社保、醫(yī)療、教育這些空賬戶，該欠的補(bǔ)上的話，老百姓敢花錢消費(fèi)的話，私人投資也就起來了，那即便外需不來的話，內(nèi)需也能接下來，這是我們都希望看到良性循環(huán)。

　　如果是政府做主導(dǎo)投資，實(shí)際上是把政府的財(cái)務(wù)杠桿率做高了，因?yàn)榍懊媲返膫鶝]還。假設(shè)未來G3經(jīng)濟(jì)體沒有走出衰退，到那時(shí)候投資計(jì)劃已經(jīng)執(zhí)行了，政府的儲(chǔ)蓄也花光了，債務(wù)的杠桿率也提高了，內(nèi)需又沒起來，消費(fèi)沒起來，轉(zhuǎn)型又沒起色的話，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體是挺擔(dān)憂的。

　　上海證券報(bào)：積極財(cái)政政策在執(zhí)行過程中，最需要避免的問題是什么？

　　賈康：需要注意的方面很多，首先是規(guī)劃和基于可行性研究的項(xiàng)目選擇，這是最重要的。同時(shí)還要加強(qiáng)管理，涉及工程施工質(zhì)量、監(jiān)理制度、招投標(biāo)制度、防止資金被挪用、追求績(jī)效，做事前、事中、事后的績(jī)效評(píng)估。

　　劉恒：執(zhí)行過程中要注意避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的環(huán)境污染，以及能源緊缺、原材料枯竭所導(dǎo)致的副作用。回過頭來看，上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，有些政策還是值得推敲的。比如說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量提高的同時(shí)，我們對(duì)結(jié)構(gòu)問題的重視不是很夠。這是一個(gè)老問題，一說到緊縮，大家不管三七二十一大家都一刀切，一說啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)，大家又一窩蜂地往上上。也不管什么結(jié)構(gòu)問題，經(jīng)濟(jì)效益問題。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但是會(huì)造成很多負(fù)面影響。所以我們這次在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，也要避免這種情況的產(chǎn)生。

　　坦率地說，今明兩年投資所上馬的項(xiàng)目，是不是都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)、民生所必需呢？是否都經(jīng)過科學(xué)論證呢？我個(gè)人覺得到這方面的問題一定要警覺。比如說機(jī)場(chǎng)的重復(fù)建設(shè)、高速公路的盲目修建，都可能造成效益不佳、浪費(fèi)的情況，目前這種現(xiàn)象在體制上沒有得到根本的遏制。項(xiàng)目上馬前，應(yīng)論證項(xiàng)目上馬的科學(xué)性，以及所產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和成本回收期，還有預(yù)計(jì)到所造成的環(huán)境影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用等，這都是需要研究的。按常規(guī)看，這么短的時(shí)間內(nèi)，拿出這些項(xiàng)目，如果馬上上馬，進(jìn)入實(shí)施階段，可能會(huì)存在問題。所以我們?cè)诜乐菇?jīng)濟(jì)過冷的情況下，一定不能頭腦發(fā)熱，一定要注意它可能造成的負(fù)面影響。如果項(xiàng)目負(fù)面影響不能克服的話，還不如不上馬。否則，4萬億投資下去所造成的損失，可能和我們預(yù)期到的增長(zhǎng)效益一樣驚人。

　　關(guān)注地方財(cái)政狀況

　　上海證券報(bào)：即將實(shí)施的財(cái)政政策，是否會(huì)進(jìn)一步惡化地方政府財(cái)政狀況？如何解決這個(gè)問題？

　　賈康：全國(guó)財(cái)政收入這幾年增加的情況還比較好，去年的增長(zhǎng)幅度達(dá)33%左右，今年1-9月份增長(zhǎng)幅度仍有25.8%，總體而言這是一個(gè)比較正常的回調(diào)，這也表明我們經(jīng)濟(jì)基本面對(duì)于財(cái)政收入的支撐力仍然存在。盡管當(dāng)前國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入構(gòu)成了較大的下行壓力，但是，估計(jì)今年全年財(cái)政收入增長(zhǎng)速度仍將在20%左右，還是比較好的狀態(tài)。

　　積極財(cái)政政策對(duì)地方財(cái)政只會(huì)有幫助，因?yàn)榈胤秸�府可以得到中央�?cái)力的支持，比如說，他們一些需要建設(shè)的項(xiàng)目，可以在中央的支持下加快建設(shè)，他們也可能在一段時(shí)間內(nèi)得到更多中央轉(zhuǎn)貸的國(guó)債資金，對(duì)地方政府來說，是增加資金可用量的一個(gè)機(jī)會(huì)。

　　袁鋼明：江蘇、浙江這些地方有錢，可以自己干，但稍微貧困一點(diǎn)的省呢？現(xiàn)在一下子那么多省都提出了幾千億甚至上萬億的投資，而省級(jí)政府提出來的之后，主要是自己出錢，錢從哪來？地方會(huì)把項(xiàng)目報(bào)給中央，讓中央撥錢、給政策，讓它少繳稅，多搞信貸，多搞資本市場(chǎng)，但中央不可能全部批，中央只能批一小部分。

　　現(xiàn)在地方財(cái)政非常困難，比中央財(cái)政狀況緊張得多，因?yàn)楝F(xiàn)在咱們國(guó)家的財(cái)政分配是中央占大頭，但地方承擔(dān)了公共支出的大頭。地方的很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，都要靠商業(yè)化的方式解決，地方財(cái)政對(duì)于非贏利公共設(shè)施項(xiàng)目的籌資能力很弱。所以要讓企業(yè)成為投資主體，而且是盈利性的主體，政府財(cái)政對(duì)于微利或虧損的企業(yè)投資項(xiàng)目在后面稍微支持一下就行了，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)已經(jīng)嚴(yán)重下滑，經(jīng)濟(jì)這么困難，政府財(cái)政資金最好用在急處，好鋼用在刀刃上，最好用在支持企業(yè)積極投資方面。

　　劉煜輝：積極財(cái)政政策肯定會(huì)惡化地方財(cái)政狀況，中國(guó)一般是這樣，4萬億的盤子里，中央大概拿25%左右，剩下的75%要信貸和地方政府來籌措。但在地方“土地財(cái)政”問題沒有解決的情況下，如果房地產(chǎn)預(yù)期下降的厲害，地方依靠土地財(cái)政就很困難，特別是安居工程對(duì)房?jī)r(jià)肯定是個(gè)下拉的作用，房?jī)r(jià)下跌，地價(jià)就下跌，勢(shì)必影響到地方政府的收入，所以從計(jì)劃的執(zhí)行來說也有隱憂。現(xiàn)在不可能回到97、98年，那個(gè)時(shí)候銀行都是國(guó)有，政府可以開一個(gè)貸款辦公會(huì)議，就可以把貸款從銀行拿出來，但現(xiàn)在銀行都股份制了，地方政府會(huì)受到很大的制約。當(dāng)然，銀行也會(huì)參與投資，但銀行有風(fēng)險(xiǎn)的考慮，不會(huì)一紙行政命令就會(huì)把錢拿出來。

　　不過，現(xiàn)在中央提出可以讓地方政府考慮其他的融資方式，比如發(fā)債，所以如果真正遇到地方財(cái)政惡化的問題，中央肯定會(huì)加快中央和地方的財(cái)稅體制改革，多做一些實(shí)質(zhì)性的工作。

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