南方周末評論員 笑蜀

　　盡管預算法已有明確規定，地方政府無權發債，但地方政府發債看來已不可阻擋。權威專家稱，影響地方政府發債的所有“圍墻”已統統拆掉，“現在就只剩下預算法這道‘正門’還沒有打開”。而隨著相關方案的問世及相關機構的設立，這道“正門”的敞開也是指日可待了。

　　地方政府發債的理由確實強大：地方政府財權與事權不匹配，需要強化地方政府財權；全球金融危機沖擊中國實體經濟，需要刺激內需；地方政府隱性發債早已經是既成事實，索性陽光化反而有利監管；地方政府發債是國際慣例，世界上53個主要國家中37個國家的地方政府有發債權。如此等等。

　　在土地財政走到盡頭之后，發債已經成為替代品，大有構成地方政府第二財政主要財源之勢。所以，問題要害倒不在于上面那些理由是否強大，問題要害其實只在一點，即地方政府不能沒有第二財政。對第二財政的巨大依賴，才是地方政府發債勢在必行的全部奧秘所在。

　　第二財政由來已久。1993年分稅制改革，某種程度上是中央政府與地方政府的一次博弈。博弈的結果，是地方政府財權大幅縮水，事權卻大幅擴張，注定了地方政府不能不堤內損失堤外補。所謂經營城市就這樣粉墨登場。

　　經營城市，實質上就是經營土地，實質上就是把“征地”當作了地方政府的提款機。這對地方經濟騰飛固然有拉動作用，但其負效應也愈來愈明顯。正如專家早就指出的，“征地”與 “買地”的根本區別就在于，“征”是強制性的攫取，“價格”是人為的單方設定；“買”則是平等的談判，“價格”是市場博弈的自然結果。百分之七十的群體性事件因“征地”而起，這個觸目驚心的事實，充分揭示了傳統發展模式對政府信用的濫用，對社會公正的挑戰和對社會穩定的威脅。

　　所以，土地財政今天走到盡頭，未始不是好事。第二財政原本只是權宜之計，只是過渡。一個地區的正常發展，原本就應該主要依靠公共財政。公共財政不僅是陽光的，更重要的作用在于忠實反映經濟發展的基本面。主要建立于公共財政基礎上的發展才是健康的發展，可持續的發展。土地財政走到盡頭，正好帶來壓力，迫使我們不得不解放思想，不得不在發展模式上撥亂反正。

　　假若在這種背景下匆匆開辟新的財源，以發債權作為地方政府新的提款機，顯然是一個不太周詳的決策。經過三十年經濟高速增長，為什么第一財政依然弱不禁風？經過三十年經濟高速增長，為什么民間自發機制仍然不能起作用？經過三十年經濟高速增長，為什么地方政府仍然不能告別公司化形態，從與民爭利的經濟人轉變為主要是公共服務的提供者？第二財政不斷血，這些問題就不可能引發深刻反省，更不可能推動實踐中的突圍，而徒然助長地方政府的惰性或者說慣性。

　　這就是說，地方政府不是不可以發債，但必須是有限制條件的。最大的限制條件，就是決不允許地方政府把發債當作第二財政。必須確保公共財政在地方發展中的基礎作用和主導作用，地方政府發債最多只能略補不時之需，并且只能限定于嚴格的非競爭領域。如果不做這樣的限制，地方政府仍作為要素資源壟斷者，以公司化形態主導經濟發展，那么豈止公共財政不足支撐，縱然第二財政開辟，也仍不免入不敷出。而一個強勢政府誅求無度的結果，必然是私人產權不保，土地財政誘發的種種鬧劇悲劇就會不斷重演和不斷放大。這不過是用制造更多問題為代價來緩解當下問題。

　　財政困局是憲政轉型的先聲，這個規律被歷史多次印證。土地財政遇到天花板，或許為我們提供了一個起點，一個推動地方政府憲政轉型的起點，通過回歸公共財政回歸憲政常態，成為真正的有限政府，廉價政府，謙卑的政府，受制約的政府，這是我們恒久的夢想，今天這個夢想似乎終于有了落腳處。所以對地方政府發債切不可估價過高。我們的地方政府原本不缺錢，它早已經是世界上成本最高的政府之一了，只要它的權力不越界，現在的收入就基本夠用。我們應該把心思更多用在怎樣讓它的權力不越界這點上。這點上我們浪費了很多機會，但愿，不要再浪費了這次機會。

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