本報評論員 歐陽覓劍

　　1982年政府機構(gòu)改革開始之前，國務(wù)院下屬52個部委，經(jīng)過6次大規(guī)模政府機構(gòu)改革之后，部委數(shù)量減少為27個。改革三十年中，國務(wù)院機構(gòu)的數(shù)量(主要是部委數(shù)量)大大減少，從結(jié)果來看，“精簡”毫無疑問是機構(gòu)改革的主題。但如果深入分析其中的具體過程，就會發(fā)現(xiàn)，機構(gòu)改革并不是單向的裁撤與合并，有時還需要拆分原部門、組建新部門，有時甚至發(fā)生反復(fù)，裁撤的部門又重新組建，造成了資源浪費。因此，機構(gòu)改革的路徑選擇和時機把握非常重要，不合適的時機和路徑會導(dǎo)致事倍功半。

　　從改革的實際過程來看，精簡機構(gòu)采取了合并和裁撤兩種不同的方式。1982年和1988年的機構(gòu)改革以合并為主，將幾個功能重復(fù)或交叉的部門合并為一個部委。采取合并而不是裁撤的方式，是要在減少機構(gòu)數(shù)量的同時保留原來部門的職能，因為某些部門的職能仍然頗為重要。但是，一個獨立部門變成一個部委下屬的機構(gòu)，它履行職能的能力就會減弱。例如，在1988年的改革中，煤炭工業(yè)部與其他幾個部門合并成能源部，同時組建中國統(tǒng)配煤礦總公司，管理原屬煤炭工業(yè)部的國有企業(yè)，煤炭工業(yè)部的重大事項只需上報國務(wù)院，而作為能源部下屬機構(gòu)的中國統(tǒng)配煤礦總公司則需上報能源部和國務(wù)院，這意味著管理層級增加、運行效率降低。當(dāng)相關(guān)職能還不能夠被削弱、效率需要提高時，由合并組成的部委就會再被拆分，原來的獨立機構(gòu)重新恢復(fù)，這樣的事情在幾次機構(gòu)改革中反復(fù)發(fā)生，煤炭工業(yè)部就在1993年被恢復(fù)。

　　1998年再對煤炭工業(yè)部進行改革時，就不是將其與其他部門合并，而是將其裁撤。那時煤炭行業(yè)的市場化程度已經(jīng)比較高，管理國有煤炭企業(yè)的職能變得不再重要，煤炭工業(yè)部的裁撤順理成章，但仍然采取了漸進的方式，1988年降格為經(jīng)貿(mào)委管理的國家局，2001年轉(zhuǎn)制為行業(yè)協(xié)會，完全從國務(wù)院機構(gòu)序列中消失。大多數(shù)專業(yè)經(jīng)濟部門的改革都以這樣的方式和路徑進行，首先是改變所屬企業(yè)的隸屬關(guān)系，職能不再重要之后被裁撤，轉(zhuǎn)制為行業(yè)協(xié)會。那些被裁撤的部委都沒有再恢復(fù)。2003年的經(jīng)貿(mào)委改革似乎是以合并方式進行，但實質(zhì)上是被裁撤，它所屬的國有企業(yè)劃給國資委之后，剩下的行業(yè)管理和貿(mào)易管理職能不是那么重要，分別劃給發(fā)改委和商務(wù)部。

　　在合并和裁撤兩種方式背后，其實是兩種不同的改革路徑，一種是通過精簡機構(gòu)帶動政府職能轉(zhuǎn)變，一種是職能轉(zhuǎn)變之后再調(diào)整機構(gòu)，后者需要以企業(yè)的發(fā)展和改革作為基礎(chǔ)，必然是漸進的方式，而前者看上去會比較快，而且機構(gòu)調(diào)整有時確實能夠促進職能轉(zhuǎn)變，因此會得到很多支持。前段時間對“大部制”改革方案的猜想或建議，也以合并作為主要的方式，將幾個功能相近或交叉的部門合并為一個大的部委，比如將電監(jiān)會和其他幾個部門中與能源有關(guān)的機構(gòu)合并為能源部，將與交通運輸有關(guān)的部門合并為交通部，等等。

　　合并看起來能夠減少機構(gòu)數(shù)量和提高行政效率，但機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗告訴我們，沒有職能轉(zhuǎn)變作為前提，機構(gòu)合并只會增加管理層級，而無助于效率的提高，最終又可能回復(fù)到原來的狀況，“大部制”的目標(biāo)不可能通過這樣的方式真正實現(xiàn)。積極地轉(zhuǎn)變政府職能，適時地裁撤那些失去重要性的部門，這應(yīng)該才是今后機構(gòu)改革的主要方式和路徑。目前公布的2008年機構(gòu)改革方案，沒有進行大規(guī)模的合并，主要是將幾個部委和直屬機構(gòu)降格為國家局，由相關(guān)部委歸口領(lǐng)導(dǎo)，例如將民航總局降格為國家民用航空局，由新的交通運輸部管理。那么，下一步將是實現(xiàn)相關(guān)企業(yè)的改革，最終將那些國家局從國務(wù)院機構(gòu)序列中刪除，否則，它們又會恢復(fù)為部委或直屬機構(gòu)。

　　職能轉(zhuǎn)變決定機構(gòu)改革，機構(gòu)數(shù)量的減少一定要以政府職能的減少作為前提。同樣，當(dāng)需要增加一項政府職能或者職能需要細(xì)化時，也不妨增加一個部門或者將原來部委下屬的相關(guān)機構(gòu)獨立出來，比如2003年機構(gòu)改革時設(shè)立的國資委和銀監(jiān)會。精簡機構(gòu)當(dāng)然重要，但不是機構(gòu)改革唯一的目標(biāo)，機構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)以減少行政管制、增強公共服務(wù)作為中心目標(biāo)，這是政府職能轉(zhuǎn)變的方向。機構(gòu)無論是精簡或是新增，都應(yīng)該圍繞這個方向進行。

　　改革三十年中機構(gòu)改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，值得深入探討，圍繞這個主題，本報近期與中國社科院經(jīng)濟所研究員張卓元、國家行政學(xué)院公共管理部教授汪玉凱進行了對話，他們都曾深入地參與機構(gòu)改革與實踐工作。是為“回望改革三十年”之十一。

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