-開放專欄

　　人們關注和議論日久的“大部制”改革方案終于在3月11日出臺亮相，新的環境保護部、衛生部等五個部的職權設置作為此次國務院機構改革中首批推進的內容，交人民代表大會審議。

　　中國的政府機構從計劃經濟體制時期走來，要適應市場經濟、法治國家的要求，還需要進行一些質的改變，也就是人們說的“突破結構性、體制性的障礙”，完成“職能轉變”，這將是一個艱難的歷程。

　　政府的機構設置是一種制度構建，要解決兩個問題：為誰服務和怎樣服務，前一個是價值取向問題，后一個是工作方法和效率問題。在解決這兩個問題中，歷史傳承，路徑依賴和誰人參與設計、怎樣形成方案、怎樣試行、糾錯、怎樣評估、改進，又都影響著問題的解決。

　　我們的政府機構設置，進行過許多改變，50多年中大的改變至少有8次，有些改變還是反反復復。因此，認真地反思過去，縝密地分析問題所在，充分地展示各種不同的主張，并經過足夠的辯駁爭論，這樣，選擇出的方案可能會好一些。

　　一些事，各部門都有權管，卻想管就管，想不管就不管，逢利必爭，遇難則推，是以往職權交疊中的問題。但現代人類社會已經進入一個結構復雜，關聯日多的時期，要想完全做到不同的政府部門行使職權的對象全然分開，已是不可能的事。如與環境、衛生相關的都有水，而與水相關的有飲用水、水資源、水污染、水產和水產品養殖、水上航運、水土流失、水災等，按新的大部制方案，也跨越不只是環境保護部和衛生部的管轄領域，絕難統一于一個部門。

　　即使是在原大部制之前作為“小部”的衛生部，內部醫政、疾控等司局，多年來就難以協調。幾個大部組建后，內部管理事項日繁，怎樣協調，仍是問題。如果說部長命令或協調能解決問題，那么過去，國務委員、副總理、總理命令或協調，早應解決問題。在法治國家，在善治原則下，不在于有一個權力至高的職位或機構(我們曾有過無數的“領導小組”、“委員會”等涉及領域多、職權廣、負責人權位高的機構，想用于統率、協調某些方面難以處置的工作中的問題)，而在于要有一套從計劃經濟體制走出來的人們所不甚了解的程序法律。用遵從程序來排除權力行使中的恣意，來聯接、制衡不同政府機關之間的協同行動。今天，復雜多變的情事，無時無刻地標識著政府的價值取向，考驗著政府的回應能力。一個好政府，需要的是不同部門之間高效的溝通、協調、制衡、合作。

　　一涉及到政府改革，政府“大”、“小”的問題即被關注。其實，政府“大”、“小”，混雜了兩個層面的問題：一是政府管事多少和怎么管法，這是政府和公民、政府和社會的關系問題；一是政府的部門和工作人員多少，這是政府的編制和編制內人員工作的方法、能力、效率問題。市場經濟和法治國家，決定了政府管事應是有限的，管事的方法應是受規則制約的。而市場經濟和法治國家加上“以人為本”為核心的執政理念，則要求政府的部門設置和人員多少，能適應目標和價值理念的需求。今天中國的政府及其工作人員，不是機構越少、編制越小越好。幾次“瘦身”的政府機構仍不能免“對微觀經濟活動干預過多”，就道出了問題的要害所在。而縮減政府在今日不應再具體管的事項(如具體的“招商引資”)的同時，在涉及公共衛生、食品安全、環境保護問題的方面，如不增加編制，是難以管好的。新并入衛生部的食品藥品監督管理局的職權(除食品管理中的部分)，原本就是從衛生部中分出去的。為了政府“瘦身”，在過去曾有不少政府機構變“事業單位”，一些政府職權交“事業單位”去行使，造成了明顯與法治原則不符的行為發生。這些，在今后都應改變。如衛生系統的疾病預防控制中心，就應該回到政府中去———因為它行使著指向公民人身自由的國家權力。

　　公共衛生、食品安全、環境保護，是關系民生的大事，在這些方面，不加大編制、投入，是管不過來的，不加大權力，統一、垂直領導，是管不住的，不加大責任，是會濫用權力，出問題的。

　　大部制的改革方案，醞釀、策劃的時間很長，交人民代表大會審議的時間有限———這，是我們這個社會于轉型中決策的共有問題。一個個的公民是國家的主人，而政府機構和官員只不過是大大小小的管家而已。一事，如能盡量交公民參與，如能醞釀、討論、辯駁、爭執的時間大于審議決定的時間，一般會好一些。新一輪的政府改革剛剛開始，希望今后“議”的時間能比“決”的時間長，能有盡可能多的人參與。

　　李楯(中國社會科學院社會學研究所教授)

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