潘多拉

　　不能不承認(rèn)，中國的財政預(yù)算只能算是一種“軟約束”，表現(xiàn)在計劃項目上的粗線條管理，不進(jìn)行詳細(xì)無遺的分類安排，不利于有關(guān)機(jī)構(gòu)和社會公眾的核查、監(jiān)督，而且各種超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、違反預(yù)算管理的開支行為并不罕見，卻少有受到像樣的追究，以致一些單位對超預(yù)算亂花錢形成依賴，年年審計年年犯而不以為罪。

　　廣東省財政廳廳長劉昆在今年的財政報告中提出，2008年廣東新增財政的70%用于民生投入。部分人大代表近日要求，既然確定了民生投入的比例，就一定要把“民生”的內(nèi)容固定下來，財政部門應(yīng)提供民生投入的明細(xì)表，讓納稅人能一眼看出自己的錢到底花在哪兒。

　　人大代表對財政報告的意見，一是其中關(guān)于“民生投入”的說法太不嚴(yán)肅———按照省財政廳科教文處處長蘇鳳玲的說法，“教育、衛(wèi)生、科技、文化、農(nóng)林水、環(huán)保、公共交通、社會保障、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)管理應(yīng)該都屬于民生的范圍”，除了公檢法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的支出外，其他財政支出幾乎都是“民生投入”了。這種“民生是個筐，啥都往里裝”的做法，顯然不是規(guī)范的財政統(tǒng)計手段，而且大有“民生秀”之嫌。其二，即便“新增財政70%用于民生”不假，但僅此籠而統(tǒng)之一句話，下面既沒有大小分類項目，更沒有精確的明細(xì)賬，而是蘿卜咸菜一鍋燉，胡子眉毛一把抓，不但普通納稅人無從知道自己所納稅款的去向，連一些具有專業(yè)知識的人大代表也是兩眼一抹黑，看不清其中的“彎彎繞”，更難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。

　　其實，科學(xué)界定確定“民生”的范圍并不難———按照十七大報告第八章“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”的論述，民生主要包括教育、就業(yè)、增加收入、社會保障體系、醫(yī)療、社會管理等六個方面，相關(guān)部門不可“指鹿為馬”。相較之下，更重要的問題還在于，政府財政報告中對“民生投入”的交代太籠統(tǒng)，集中反映了我國公共財政長期以來缺乏公開性和透明度的弊端。

　　公共財政通過向社會全面、充分的公開，實現(xiàn)高度的透明運(yùn)行和“陽光操作”，這在世界上一些法治發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)已經(jīng)成為一種成熟的治理模式。有位作家曾這樣描繪她親身體驗過的財政公開：“政府的每一個單位的年度預(yù)算，公開在網(wǎng)上，讓他(公民)查詢。預(yù)算中，大至百億元的工程，小至計算機(jī)的臺數(shù)，都一覽無遺。如果他堅持，他可以找到民意代表，請民意代表調(diào)查某一個機(jī)關(guān)某一筆錢每一毛錢的流動去向。如果發(fā)現(xiàn)錢的使用和預(yù)算所列不符合，官員會被處分……”據(jù)報道，芬蘭中央銀行行長某次公務(wù)接待，菜單中有一道鵝肝超過了政府的宴請標(biāo)準(zhǔn)，媒體上網(wǎng)查閱菜單后曝光，結(jié)果該行長被迫引咎辭職……

　　對照作家筆下的“每一毛錢”和芬蘭官員的“鵝肝”故事，不能不承認(rèn)，中國的財政預(yù)算只能算是一種“軟約束”，表現(xiàn)在計劃項目上的粗線條管理，不進(jìn)行詳細(xì)無遺的分類安排，不利于有關(guān)機(jī)構(gòu)和社會公眾的核查、監(jiān)督，而且各種超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、違反預(yù)算管理的開支行為并不罕見，卻少有受到像樣的追究，以致一些單位對超預(yù)算亂花錢形成依賴，年年審計年年犯而不以為罪。要使財政預(yù)算成為強(qiáng)有力的“硬約束”，關(guān)鍵在于建立嚴(yán)格的現(xiàn)代財政預(yù)算制度，使預(yù)算真正成為年度立法。政府預(yù)算一旦經(jīng)過立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，就成為政府對立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任狀，政府必須不折不扣地執(zhí)行，政府及其官員花錢必須嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算，沒有預(yù)算，一毛錢也不能亂花，每一毛錢是如何花在了何處，都要對立法機(jī)關(guān)和公眾有認(rèn)真的交代(這在技術(shù)上已經(jīng)沒有任何困難)，否則就可能被媒體曝光，或者受到立法機(jī)關(guān)的嚴(yán)厲質(zhì)詢，面臨巨大的輿論壓力和政治壓力。

　　當(dāng)然，從包括民生投入在內(nèi)的公共財政的全面公開，到建立和完善現(xiàn)代財政預(yù)算制度，遠(yuǎn)非一朝一夕之功。正如一位日本財政學(xué)家所言，“預(yù)算是擺脫一切意識形態(tài)粉飾的國家組織框架”，因為財政預(yù)算與代議制度密切相關(guān)，是社會各階層、人群的利益中樞所在，需要相對獨(dú)立的國家審計機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審計執(zhí)法，需要立法、行政、司法等權(quán)力主體之間的制衡機(jī)制作為保障。為履行立法和監(jiān)督職能，推動公共財政從“糊涂賬”走向“明白賬”，各級人大機(jī)關(guān)和人大代表還需要付出大量艱苦的努力。

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