今年是改革開放三十周年。三十年的改革歲月，我們既有乘風破浪的歡躍，有收獲成果的欣喜，也有繞避礁石的驚悸，，有經歷挫折的遺憾。但面對未來，我們必須再接再厲，勇往直前，開拓創新。

　　開拓創新，積極前行，必然需要對將來的改革發展有一個更為清晰、全面與系統的前瞻性認識，需要更多的新思維新方方法。為此，我們特推出“法眼瞭望”欄目。我們希望，“法眼瞭望”能成為諸多領域發布、展示各種前沿性新研究、新思想、新觀點的平臺；我們期待，“法眼瞭望”能看到更多充滿大智慧、大視角的精彩評論。期待您的關注，歡迎您的來稿。

　　“大部門體制”期待大智慧大視角

　　瞭望看點

　　十七大報告明確提出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。因為在市場經濟條件下，“大部門體制”不僅能直接降低行政成本，而且能有效避免政出多門、職能交叉等諸多弊病，提高行政辦事效率。正因為如此，“大部門體制”必將成為2008年我國行政體制改革的重點。

　　那么，什么是“大部門體制”，怎樣才能建立真正適合我國國情的“大部門體制”，建立“大部門體制”應該遵循一些什么樣的原則與精神……諸多的問題，也就成了擺在我們面前需要進一步搞清楚的對象。本期“法眼瞭望”推出清華大學公共管理學院教授于安的分析文章，并希望得到對此問題更多的研究與探討。

　　清華大學公共管理學院教授 于安

　　行政機構設置，是組建新一屆中央政府的重要內容。其中行政機構的“大部門體制”問題，由于其內在的“探索”性與外在的現實緊迫性，格外引人注目。對此，我們也要為其提供更多的理論準備與支持。

　　大部門體制應以解決部門權限沖突為適用原則

　　行政機構大部門體制的功能之一，是從體制上解決部門間協調配合問題。應當在處理好與其他協調方式關系的基礎上，確定大部門體制的適用領域。大部門體制屬于解決部門間協調配合問題的極端措施，即在一定范圍內消滅部門間權限分工的措施。除了大部門體制以外，其他辦法還有橫向的公務協作、縱向的層級協調和中立的專門裁決等方式。共同發布文件、歸口管理、政府首長協調、設立議事協調機構和法院裁決權限沖突案件，分別屬于這三類協調配合方式的典型方式。

　　解決部門之間權限沖突時，一般不支持優先選擇消滅機構的方式。集中統一在消除權限沖突的同時，也會消除機構專業化分工的優點。只有在其他方式不足以解決權限沖突的情況下，才考慮采取最后的手段從機構分立上消滅沖突。實行大部門體制的領域，應當在權衡各種協調配合方式利弊的基礎上進行，使部門間協調配合制度能夠在整體上發揮作用。這是因為部門間權限沖突是由行政分工造成的，行政分工的原則和理由各不相同，孤立使用一種方式不能完全適合解決各種權限沖突問題。使用其他協調方式不奏效，也不應當一律都用消滅部門分立的方式來解決。我國中央政府部門合并后又分立的經驗也證明，機構合并不都是有效的。電信與郵政、水利與電力、交通與鐵路、高等教育與基礎教育等部門都有過合并后又分立的經歷。

　　大部門體制要以有效實現政府政策為部門分立的最高準則

　　部門分立的根據是職能分工和支配職能配置的施政綱領，著眼于效能目標的行政組織技術規則必須服從政府職能的政策取向。例如產業部門的行政監管職能分工和部門分立，有反映生產過程的橫向線性分工原則和反映生產環節的縱向點性分工原則，究竟采用哪一個分工原則只能以政府的政策為依據。所以大部門體制下的職能分工和部門分立原則，以有效實現政府政策為最高準則，而不應當重復過去“歸口”管理的簡單化行政組織方式。

　　比較1998年第九屆全國人大第一次會議形成的適應市場經濟體制的中央機構政府框架，將于今年三月第十一屆全國人大第一次會議上組建的新一屆中央政府，應當形成適應服務型政府的中央政府機構基本框架。因此，大部門體制所依據的政府職能可以不受現行政府行政職能的限制，可以在服務型政府的框架之內進行全新的探索，以落實科學發展和和諧社會的基本政策為宗旨，以有效實現公共服務和社會管理的政府職能為重點。教育、醫療、社會保障、新農村建設、科技發展和生產安全等領域的行政部門，應當優先考慮實行大部門體制。例如應當依據科學發展觀和主要依靠科技進步的經濟發展方式，組建科技和高等教育部，并且納入原來屬于人事部的職業資格管理職能。

　　大部門體制應以實行行政機構和行政職能的統一為整合原則

　　依照大部門體制組建行政機構，應當實行行政機構和行政職能的統一整合。機構的整合對象，應當包括黨委、政府、人大、政協和其他行使政府職能的公共機構，以便達到全面解決機構重疊、職責交叉和政出多門的問題。僅僅就中央政府的機構而言，應當全面整合政府組成部門、特設機構、政府直屬機構、政府辦事機構、部委管理的國家局、臨時機構和議事協調機構以及直屬事業單位。因為就機構重疊、職責交叉和政出多門的問題而言，各類機構之間的問題遠遠大于某一類機構的內部關系。以政府組成部門之一的衛生部為例，主要問題出在它與相關的國務院直屬機構和國家局之間，而不是與其他政府組成部門之間。

　　職能整合應當全面納入政府機構設置工作之中。在以往的換屆機構改革中，職能整合的幅度過小。行政職能的大幅調整，往往是在完成機構設置以后，較多地依靠行政編制管理機關的“三定方案”來確定和調整機構的職能。但是時至今日我國尚沒有一部權威的行政機構設置法律(只有兩個原則性較強的行政法規)，機構設置和編制管理部門的隨意性在所難免，這不能不說是歷次機構改革失靈的重要原因。

　　大部門體制應注意行政機構改革本身的局限性

　　我們應當注意行政機構改革對于行政管理體制改革作用的局限性。如果我們過度強調機構改革在行政管理體制改革中的作用，有可能掩蓋政府職能轉變的真實程度，忽視國家決策機制改革的重要性。改變行政機構的設置，把一部分政府機構轉化為行業協會或者事業單位，并不意味著真正和徹底地解決了行政職能的轉變。典型的例證是電力管理體制的改革�，F在的國家電力機構，雖然實行了行政監管、電力生產和供給的分離，但是原來的電力行政管理職能在上述機構中基本上都保留下來。

　　行政職能轉變和部門權限沖突的根本問題，存在于行政職能的形成機制和行政決策機制。在我國行政職能的形成過程中，立法機構和行政機關均有重要作用和角色。部門行政職能來源于立法授權和行政機構的保留權。不從制度上解決這兩個問題，僅僅依靠機構設置改革，不可能從根本上解決行政職能轉變和部門權限沖突。由于立法造成的部門權限沖突例證是政府采購，政府采購法和招標投標法把行政監管權分別授予財政部門和發展改革部門，致使政府采購市場分裂為工程采購和貨物服務采購兩個部分。因此立法授權的科學決策也是解決部門權限沖突的出路之一。大部門體制的明顯作用是解決橫向權限沖突，對于縱向權限沖突(例如中央與地方的關系)的作用相當有限。

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