稅制痼疾待破局

　　當前的分稅制稅種結構體系，增加了財政預算和財政轉移支付制度的承載壓力，一定程度上影響了央行貨幣政策的實施效果；而且進一步加劇了中央與地方財權與事權的匹配矛盾，并導致土地財政、地方隱性負債等問題日益突出。

　　國家稅務總局局長肖捷在全國稅務工作會議上表示，明年將著力抓好地方稅制改革，按照財力與事權相匹配等要求，把地方稅制改革和完善作為下一步稅制改革的一項重要內容（12月26日《第一財經日報》）。顯然，這是自1994年分稅制改革以來，官方首次把理順中央地方稅制作為稅改的重點。

　　中國當前的稅收體制結構，按稅種收入分為了中央稅、地方稅和中央地方共享稅。其中中央稅主要為增殖稅、關稅等大稅種，共享稅主要以所得稅等為主，地方稅主要為資源稅、契稅和土地增殖稅等相對較小且征收難度較大的稅種。據國家稅務總局的數據顯示，今年前11個月地方稅收收入為4029.16億元，同比增長33.29％，所占全國稅收的比重不足9％。

　　稅制痼疾扭曲經濟結構

　　這種分稅制稅種結構體系，不僅增加了財政預算和財政轉移支付制度的承載壓力，一定程度上影響了央行貨幣政策的實施效果；而且進一步加劇了中央與地方財權與事權的匹配矛盾，并導致土地財政、地方隱性負債等問題日益突出，也給以基本公共服務均等化為基礎的財政公共化轉型帶來了現實考驗。

　　由于1994年分稅制改革在中央與地方政府間的財權與事權上的考慮不足，出現了財權上收而事權下放的不合理格局。財權與事權的匹配失當促使地方政府想方設法進行財政創收，當前地方政府濃重的土地財政客觀上刺激了近年來地價與房價的聯動上漲，無形中提高了地方經濟發展的成本。

　　這種權責失當還影響了政府在經濟建設功能與公共管理和服務功能方面財政投入的偏離。一直以來，由于在官員政績考核體制上偏向經濟建設業績，財政政策與預算優先考慮收入，導致地方政府把有限的財政資源過度向經濟建設領域配置，弱化了地方政府在公共產品、服務和管理方面的投入，加劇了居民公共產品和服務需求的增長與地方財政公共化投入不足的矛盾。這也整體上加劇了經濟增長的內外失衡，地方政府為加快地方經濟建設，導致投資過熱長期以來一直難以得到有效遏制，從而加劇了中央政府宏觀調控與地方政府經濟功能間的矛盾和博弈。

　　改進稅制需條塊協調

　　顯然，從1994年分稅制改革以來所暴露出來的這些現象，不僅反映了當前稅制改革的必要性和迫切性，而且也揭示出了稅制改革的復雜性和艱巨性。筆者認為，稅制改革是一個典型的系統工程，必須做到相關配套改革的協調推進。

　　首先，應協調推進中央、地方政府稅種結構調整與財政預算和財政轉移支付體制改革。筆者認為，在合理配置中央與地方政府的稅種結構上，可以考慮中央政府以增殖稅與關稅等全國性稅種為主，省級政府稅種主要以所得稅、營業稅等為主，而市縣政府考慮以財產稅等相對穩定的稅種為主，構筑三級財政預算體系，為各級政府財政預算單位提供相對穩定的稅收來源。在此基礎上把政府的公共產品和服務職能交給地方政府。同時，完善中央與地方（省級）、省級與市縣級政府的財政轉移支付制度，減少財政轉移支付的中間傳導環節；進一步加快《預算法》修改和《財政轉移支付法》的出臺，打破部門預算的財政預算格局。

　　在中央與地方政府稅種結構合理配置的前提下，加強和完善地方預算制度改革，并通過修改《預算法》等相關法律法規，適當允許地方政府享受發行市政債的權力，引導地方政府走出土地財政式的、拔苗助長性的城鎮化建設道路。

　　此外，協調好稅制改革、財政預算體系改革與央行的貨幣政策間的關系也十分必要。當前的稅制與財政預算制度客觀上影響了央行貨幣政策的效果：一方面，由于分稅制下中央與地方財權事權的配置失當，中央政府龐大的財政收入大部分通過中央與地方政府的轉移支付來進行，在部門預算為主和財政預算體系不完善、不精準的情況下，一直以來都存在著財政超收和年底財政突擊花錢等問題，這客觀上給央行帶來的被動性，影響了貨幣政策的有效性和穩定性，如央行需要對財政年底突擊花錢問題動用對沖工具加以沖銷。

　　另一方面，由于當前的稅種結構和稅收優惠政策主要以鼓勵資本為主要特征，這客觀上導致當前投資過熱高溫不退，如當前企業所得稅稅前抵扣標準的統一，降低了資本的稅負成本。同時稅收在促進消費和收入再分配領域方面的作用卻有限，個人所得稅即便本次稅前抵扣再次提高到了2000元，仍然難以發揮稅收中性原則和分配再調節原則，客觀上影響了內需的進一步啟動。這些問題增加了央行貨幣政策的抉擇難度，也影響著貨幣政策的有效性。顯然，協調好稅制改革、財政預算體系改革與央行貨幣政策的關系，將有助于緩和當前中國經濟所存在的內外失衡矛盾，矯正投資———出口的過快增長。

　　總之，改革當前的稅制稅種結構所牽涉的領域和利益關系相當龐雜。因此地方稅制改革和完善僅是當前稅制改革的開始，科學合理地完善中國的稅制稅種結構將任重道遠。

　　□劉曉忠(北京普藍諾經濟研究院研究員)

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。