□中國社科院金融研究所 尹中立

　　自2005年以來，我國政府出臺了“國八條”、“國六條”等一系列調控房地產的政策，但房地產市場卻出現了“越調越漲，越調越高”的現象。正確認識這一現象，不僅關系到房地產市場的健康發展，也關系到今后的宏觀決策。

　　影響房地產調控的因素分析

　　1994年開始，我國也出現了房地產熱，但政府出臺了一系列政策之后，效果立即顯現出來。應該說，本輪調控與上一輪調控的方法和手段基本相同，主要是控制土地和信貸“兩個閘門”，但效果卻有明顯差異，主要原因有以下四個方面。

　　第一，房地產投資主體發生了根本性變化。將目前的房地產市場和10年前的房地產市場進行對比,我們可以看出，最大的不同是購買的主體發生了根本性的變化。1998年之前,買房的主體是“單位”，個人購房所占比重只有30%左右。“單位”主要是國有的，中央一道指令就可以很快將房地產的供給和需求都壓縮下來，因此，價格不太重要,決策者只要關注投資規模就可以了。而10年后的今天,買房者主要為個人，個人購房所占比例超過95%。個人投資的行為主要關注價格的走勢,中央的行政指令無法直接改變個人的投資行為。因此，今天的市場調控必須以房價為中心，否則不會有好的效果。

　　在市場十分發達的今天，我們仍然沿用計劃經濟時代的調控手段就會出現問題。當我們控制兩個“閘門”時，市場會預期供給減少，于是房價上漲，尤其是在地產商的煽動下，房價上漲的預期被進一步強化。而房價上漲又會刺激地產類公司利潤的大幅度增加，在利潤的驅動下，地產公司沖破重重阻力，擴大房地產建設規模。結果是房地產投資增長速度無法得到遏制，依然處在比較高的狀態。

　　第二，嚴格控制土地與房價上漲的矛盾。為了宏觀調控的需要，同時也是為了保障糧食安全的需要，國土資源部實行最嚴格的土地管理制度，2006年全國批準新增建設用地同比減少39.8萬畝，減少了15.6%。9年前即1996年，全國耕地數是19.51億畝，人均耕地為1.59畝。9年間耕地減少1.2億畝。2005年我國耕地18.31億畝，人均耕地為1.4畝，還不到世界平均水平的40%。“十一五”規劃綱要要求要保持18億畝耕地指標，今后我國耕地減少量必須控制在3000萬畝以內，也就是在“十一五”期間，全國只允許年供地600萬畝，分攤到33個省直轄市，每個省市年供地只有18.18萬畝。

　　2006年的土地利用總體規劃修編工作也正在進行中，目標是守住18億畝耕地這條紅線。嚴控土地的具體做法是，凡無年度土地利用計劃指標的一律不批地；嚴控高檔公寓、低密度、大套型等高檔住宅用地，增加民生用地。全國第二次土地調查也將于2007年7月全面啟動，計劃于2009年完成，這也是嚴格土地管理的手段之一。

　　這些土地緊縮政策給市場的預期是，未來農用地轉為房地產開發用地空間已經非常有限，土地市場的供求關系將日趨緊張，價格將不斷攀升。

　　政府強調土地稀缺必然會導致大量的資本在囤積土地，不僅不能達到集約利用土地的目的，反而導致土地的大量浪費。我們注意到，在最近幾年政府出讓的土地中有一半并沒有及時得到開發。

　　顯然，在房價不斷上漲的時候，國家不能在社會輿論宣傳上一味地強調緊縮土地的政策，政府應該運用更加市場化的手段，使出讓的土地及時得到開發，以增加住房的有效供應。例如，可以征收土地閑置稅、出臺不動產稅等。

　　第三，土地轉讓市場化操作與房價上漲的矛盾。自土地出讓合法化以來，土地出讓方式就倍受政府和市場的關注，在2003年以后，政府推出了市場化改革的方案，土地使用權的轉讓采取“招、拍、掛”方式，從形式上看，這些土地出讓方式是市場化的，但事實上，在沒有改變政府壟斷土地市場的背景下實施的“市場化”改革是難以達到目標的。

　　土地的市場化改革和股票市場的市場化發行定價幾乎完全一樣。2000年開始，我國股票市場曾經試驗過市場化發行，但因為政府一直在意股市的價格波動，擔心股市發行速度不受控制會導致股市價格的大幅度下跌。因此，只對發行定價實現了市場化，將一級市場的定價完全和二級市場掛鉤，希望通過此舉消除一級市場和二級市場之間的價格套利機會，但改革的結果并沒有消除一級市場的無風險收益水平，反而推高了二級市場的股價。2000年進行的發行改革試驗失敗的根本原因在于放開發行定價的同時，人為控制了發行的速度和規模，其實只是“單邊的市場化”。

　　在地方政府壟斷土地的情況下，企圖實現土地的市場化改革是不現實的，充其量只是實現了形式上的市場化改革，沒有改變其本質。市場化的改革實際上為地方政府操縱土地價格找到了合法化的手段和途徑。這是房價和地價越調越高的主要原因之一。

　　第四，資本市場的閘門沒有得到有效控制。在當前的房地產市場中，上市公司扮演著重要角色。截至2007年11月底，我國地產類上市公司共99家，總市值達1萬多億元，這些公司可以憑借資本市場的力量，高價從股票市場融資，然后到地產市場高價拿地。

　　股票市場的投資者積極支持房地產類上市公司的再融資。因為這些公司融資之后會積極地增加土地儲備，為投資者創造良好的盈利預期，于是股價大漲。既然購置土地被市場視為“利好”，那么，上市公司必然會傾向于高價拿地，造成地產市場的行情不斷看漲，從而刺激房價的不斷上漲。

　　從股票市場的表現看，房地產類公司的股價上漲遠遠領先于指數，截至2007年11月末，房地產類上市公司的上漲幅度在所有行業中排第一位，99家房地產類上市的平均市盈率超過了70倍。對于房地產類上市公司來說，高市盈率和高股價就意味著低融資成本。于是，在目前的市場背景下，房地產類上市公司的融資沖動空前高漲，2007年的前8個月，房地產類上市公司已經公布的融資計劃就超過了1000億元。這1000多億元的廉價資本將成為土地市場強勁的競爭者，成為推高房價的不可或缺的力量。

　　完善房地產調控的政策建議

　　面對上述現實，筆者認為，應該從以下三個方面入手來調整房地產調控手段和思路。

　　第一，完善住房保障制度。既然完全通過市場途徑是解決不了當前房地產市場的問題的，我們應該將注意力放到調整住房政策上來，重點是完善住房保障制度。

　　在政府投資興建公共住房，面向中低收入家庭低出租或出售，是各國特別是歐美發達國家最重要的住房政策。公共住房的建設一般按照滿足基本住房需求進行控制，有嚴格的建設標準、供應對象條件等。公共住房必須真正面向中低收入家庭，不能將政府提供的優惠政策被高收入者所利用。為此，許多國家和地區如瑞典、荷蘭、法國、日本、新加坡、香港等，都制定了嚴格的政策措施。如制定入住公共住房的資格條件，實行家庭收入登記制度，嚴格的申請審批制度等，以保障中低收入階層的利益。實行公共住房政策，一般應具備兩個條件，一是土地保證；二是資金支持。

　　和住房保障制度有關的政策出臺了很多，政府在2007年8月初又出臺了24號文件，重點是增加廉租房和經濟適用房的建設，這無疑是十分正確的。除此之外，筆者強調住房金融特別是政策性住房金融的作用。到目前為止，我國還沒有政策性住房金融體系，建議在住房公積金和住房擔保體系基礎上完善我國的政策性住房金融體系。

　　第二，實施“一戶一房”制度。土地與人口之間的矛盾將是我國難以回避的現實，因此，即使我們在土地調控方面做得更有靈活性，但如果不采取非常的措施，我們將難以很好地解決我國的住房問題。

　　筆者認為，“非常的措施”是指“一戶一房制度”。“一戶一房”制度是指一個家庭只允許擁有一套帶有福利性質的住房(主要指減免土地使用費等優惠政策)。國家對居民屬于計劃內指標的住房采取低費、稅政策，而對計劃外住房采取懲罰性的高費、稅政策。

　　“一戶一房”制度的理論基礎是我國的土地公有制，既然土地是公有制的，每個公民應該可以平等地免費享有屬于自己的土地，在人多地少的國情下，“公民平等地免費享有屬于自己的土地”可以定義為“擁有一套帶有福利性質的住房”。

　　我國憲法和土地管理法的規定，農村居民可以依法擁有自己的宅基地，但沒有規定城鎮居民同樣的權利，其原因在于憲法起草時城鎮居民享有實物福利分房的權利，沒有必要對城鎮居民在土地所有權方面作專門的規定。但時過境遷，有必要在憲法修改時對城鎮居民的土地所有權作專門的明確。

　　第三，對房地產行業的上市公司的融資進行適當限制。因為地產類上市公司利用資本市場的融資優勢，推高了地價。因此，有必要對這些行為進行適當限制。在1994年開始的宏觀調控中，對房地產類公司在股票市場的融資曾經有過嚴格的限制(幾乎停止了房地產類公司的上市融資)，目前的房地產類公司的規模已經比較大，是股票市場最重要的板塊之一，采取一刀切的方式停止這些公司的融資是不妥的，但可以對它們的融資規模作出適當限制。建議如下：

　　1)房地產類上市公司每年的再融資規模不能超過上一年度凈資產的50%；

　　2)對房地產類公司發行上市作從嚴控制(在證監會發審委環節進行內部控制)；

　　3)對房地產類公司借殼上市和重組從嚴控制。

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