社論

　　廣州市近日展開土地執法百日行動，白云區在此行動中共發現違法用地案件30宗，其中“以租代征”違法案件20宗，城市建設用地“未批先用”違法案件10宗。在此之前，中央政府相關部門也通報了一年前開展的查處土地違法違規案件專項行動的結果，公布了包括開平市政府非法批地案等一批土地違法違規典型案件。

　　已公布的這些違法用地案件有一個顯著的共同點，即各級政府是主要的違法主體。為什么？原因在于制度與權力的錯位。現行土地法律、法規、制度、政策幾乎全部由中央政府制定，并實行最嚴格的土地管理制度。但是，對土地的實際支配權卻在地方政府，尤其是縣市級政府手里。地方政府官員的經濟增長和財政收入政績需要通過土地經濟維持，這包括買賣地的直接收入。連帶的投資增長與房地產經濟。中央政府的土地制度十分嚴厲，地方官員利用土地謀求政績的欲望非常強烈，自然會出現廣泛而嚴重的地方政府土地違法現象。

　　麻煩的是，在現有政府框架中，沒有一種機制有效地查處——更不要說防范地方政府違法占地、用地活動。每一級政府的政績指標是同質的，從鄉鎮官員，到縣市官員、省級官員，都在追求GDP和財政收入的高速增長。而且省級官員的政績由下屬各市之總和構成，市級官員政績由下屬各縣政績之總和構成。下屬違法用地所帶來的政績，同時也是上級政府官員的政績。

　　土地問題上的這種監督失靈，是更大范圍的監督失靈的一部分。在目前的政治架構中，除了鄉鎮政府之外，每一級政府的主要工作都是管理其下屬政府。但是，每一級政府也要靠其下屬政府來執行自己的政令，靠下屬的政績積累自己的政績。因而，只有在上面的政治壓力十分大的非常態時，才可能出現對下屬政府的雷厲風行。假如壓力強大不到這種程度，每一級政府都會抵制監督，保護自己的下屬。所謂“政令不出中南海”，形容的就是常態下這種無法克服的監督失靈問題。

　　面對這種困境，中央政府采取的措施是加強垂直管理，包括建立土地督察制度。但是，這些派出機構要么取代地方政府，成為土地的實際支配者，那就不過是制造了一個具體而微的地方政府，照樣會卷入土地經濟中。要么只是充當監督者，土地的實際支配權仍在地方手中，那它就沒有足夠的力量改變地方政府的行為模式。

　　其實，面對土地領域的這種監督失靈，可以有另外一種解決思路。稍加考察就會發現，在絕大多數地方政府的土地違法過程中，都曾經發生過抵制，即民眾面對地方政府征地、拆遷、占地等活動時，維護自己的權利和利益。

　　應該承認，這是保護耕地、保障土地交易市場秩序的健康力量。尤其值得注意的是，民眾在維護自己權益時，通常總高舉著中央政府頒布的法律、法規、政策甚至高層的講話，以此與地方政府據理力爭。此中透露出來的信息是，民眾與中央政府存在相當大的共同訴求，盡管兩者是基于大不相同的目的。比如，中央政府希望保護耕地。但是，農民如果對其被征用土地堅持更高要價，客觀上也可以起到保護耕地的目的。

　　不幸的是，民眾的努力通常總是悲壯地失敗。究其原因，應有兩點值得反思：第一，中央政府制定的土地法律并未賦予民眾對土地的完整權利，實際的支配權反被賦予地方政府。當地方政府在巨大利益驅動下公然侵害民眾權益時，民眾反而在法律上處于不利地位，最多只能索要較高補償，而不可能真正阻止地方政府征地、占地。第二，即便是對民眾高度不完整的土地權利，現行法律也未予有效保障。目前司法嚴重的行政化、地方化的狀況，導致行政與司法架構沒有為權益遭到侵害的民眾提供及時而有效的救濟渠道。在這些部門的工作程序中，地方長官的意志高于中央政府頒布的法律、政策，而中央政府對此無能為力，無法向尋求救濟的民眾兌現其已授予的權利。

　　假如解決了這兩個問題，即確認農民、市民家庭對土地的完整權利，使其可以抗衡地方政府；在民眾遭遇地方政府侵害時提供及時而有效的救濟，那么，單是民眾，就可以在很大程度上替中央政府捆住地方政府濫用權力之手。民眾維護自身權益的努力也能自然地促進公共利益，促進中央政府政策與政治目標之實現。

　　事實上，綜觀中外歷史，這也是唯一有效地防范地方政府違法的制度框架，不論是哪個方面的違法。　　

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