無論怎么說，我們現在的政府機構確實嚴重地存在著機構臃腫和人員冗雜的問題，特別是機構設置混亂，職能交叉重疊，界限不清晰，互相扯皮、人浮于事的問題十分突出。這種情況極容易產生兩個惡劣后果：一是財政供養必然不堪重負。機關干部也是過日子的，吃不飽“皇糧”便會千方百計吃“民糧”，從而引發亂收費、亂罰款、亂攤派、亂集資、亂贊助等各種違規違法行為；二是辦事效率低，服務質量差，有權有利則相互爭搶，無權無利則相互推諉，“槽中無食豬拱豬”，勾心斗角、內耗不斷的情況經常發生。現在社會上流傳說，政府的工作人員可以分為三個“三分之一”，即三分之一的人在干，三分之一的人在看，還有三分之一的人在搗亂。結果往往是“干的搞不贏看的，看的搞不贏搗亂的”。是不是“夸張”我不清楚，但確實是需要引起我們高度重視的問題。

　　幾十年來，我們的干部管理體制和用人機制有一個久治不愈的 “炎癥”，就是能進不能出、能上不能下。盡管平時可能毫無政績可言，甚至毫無事情可做，但只要你不犯大的錯誤，那便“生是政府的人，死是政府的鬼”。誰也奈何你不得。我剛到咸安的時候，紀檢委書記告訴我，1997年，全區因犯各種嚴重錯誤先被紀檢委開除黨籍，后又被檢察機關提起公訴并被法院判決為“緩刑”的中層干部共13名，這些人需要重新安排工作。我聽后大吃一驚，判了緩刑為什么不能開除公職？還要重新安排工作？紀檢委書記說，國家有關法律和政策對此沒有規定。我說，黨紀國法既然沒有明確規定不能開除公職，我們就可以理解為不反對開除公職。在區委常委會議上，大家同意了我的觀點，將這13名干部開除了公職。但后來，這13人不僅經常找我“扯皮”，而且一直通過各種形式上訪包括向上級紀檢委申訴，要求區委糾正 “明顯違反常規”的錯誤做法，恢復他們的公職。直到我離開咸安之時，此事尚未了結，足見我們黨政機關減人是多么艱難。

　　機構臃腫、職能重疊、權責不清、相互摩擦、效率低下、內耗嚴重的問題，干部隊伍龐雜，編制約束不嚴格，崗位職責混亂，人浮于事，“吃飯”財政不堪重負的局面，已經到了不能不解決的地步。否則，政府工作就沒有公正和效率可言，而且還會極大地損害自己的社會形象，也嚴重地影響和阻礙了縣域經濟的建設與發展。因此，當清理整頓農村合作基金會和建立“五保合一”社會保障體系兩大“戰役”取得勝利之后，我就計劃乘風破浪地來一個精簡機構、分流冗員的“動作”。有好心人勸我：這些年來，凡是能夠給干部帶來利益和好處的改革都搞得差不多了，剩下的盡是一些得罪人的爛事兒，人家能夠繞道走，你也可以繞道走，何必較真去當這個“冤家對頭”！現在干部的任免要走民主推薦的程序，必須依靠有人在票上“劃圈”才行，你老是干一些摘人“帽子”、端人“飯碗”的惡行，別人恨你都來不及，誰還會給你“劃圈”？

　　一位在“官場”混跡多年的朋友則從另一角度啟發我：精簡機構、分流干部的改革也可以搞，關鍵的問題在于你怎么去掌握？在許多縣市區，一些職能部門和管理機構一會兒被合并，一會兒又分開；一會兒被撤銷，一會兒又重建，這都叫改革。有的單位一會兒被下放，一會兒又垂直，如此反反復復搞了好多次，這也叫改革。但不管怎么改，每回都必須能夠平穩地“鳴金收兵”。要做到這一點，核心的核心，就在于機構的關、停、并、轉，千萬不要真正觸及到干部個人的切身利益，頂多是讓他們通過所謂的“精簡”換一個領取工資的地方，甚至還可能使有些黨政機關在名義上變成事業單位之后的經濟待遇還可能比原來要高要優。這種“改革”可以導致一種完美的結果：領導賺了名聲，干部得了實惠，雙方形成了“共贏”。

　　說實話，我內心的思想斗爭十分激烈。當時，中央沒有“紅頭文件”，上級領導沒有明確指示，周邊地區沒有遙相響應，在這種條件下，任何地方想要率先突破搞改革，都極易陷入四面楚歌的境地，遲早會成為被淹沒的“孤島”。推行精簡機構、分流冗員的改革，特別是搞這種摘人“帽子”、端人“飯碗”的改革，無疑是最富危險性的事情。前面提到的被紀檢委開除黨籍，被檢查機關提起公訴并被法院判了“緩刑”的13名干部，尚且“有理由”強烈要求重新安排工作，倘若真把多余的干部從組織部的花名單上和財政局的工資冊上“一筆勾銷”了，那豈不是要翻江倒海、地動山搖！萬一稍有閃失，輕則讓你改革者粉身碎骨，重則搞得整個社會雞犬不寧。

　　碰到困難決不繞道走，這是我的性格。就算本屆黨委、政府根治不了這個“痼疾”，也要發揚“螞蟻啃骨頭”的精神，盡量為后屆班子徹底解決問題創造一些條件。通過對利與弊、得與失的反復權衡，最后我還是決心“冒天下之大不韙”，捅一捅這個“馬蜂窩”。不過，我非常清醒：真刀實槍地進行一次機構精簡和冗員分流，這絕對是一場異常激烈的攻堅戰，必然引發各種利益的尖銳碰撞，并產生出許多可以預料和無法預料的矛盾沖突。其意義猶如“多米諾骨牌”效應，如果失敗了，咸安的各項改革極有可能會戛然而止；如果成功了，咸安的經濟建設和社會事業將會出現一個順利、健康、快速發展的嶄新局面。

　　后來，有人評論我當時是在進行一場賭博。實際上，我并不是賭徒，行為方式歷來崇尚理性，不走極端，決不干那種毫無勝算的魯莽事情。之所以敢于搞這么一場涉及眾多黨政機關干部和事業單位職工個人利益的重大改革活動，心中還是很有“譜”的，主要依據以下幾個方面的判斷：

　　一是經濟要發展，社會要進步，這是咸安廣大干部群眾的迫切希望，而咸安的經濟建設和社會進步要突破山重水復的困境，就必須下決心改變機構臃腫、人員冗雜、行政成本高、服務效率低、老百姓怨聲載道、投資者望而生畏的這種惡劣的社會環境。關于精簡機構、分流冗員的必要性和緊迫性，從“四大家”領導到區直各單位的“頭兒”，再到廣大干部群眾，心里都有一本“明白賬”。我認為，這就是可以大膽進行改革的社會基礎。

　　二是黨的十五大政治報告曾經提出：“機構龐大、人員臃腫、政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入與經濟的發展，影響黨和群眾的關系。這個問題亟待解決”。解決的思路就是“嚴格控制機構膨脹，堅決裁減冗員”，并“根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革”。同時，“引入競爭激勵機制，完善公務員制度，建設一支高素質的專業化國家行政管理干部隊伍”。我覺得，這無疑就是咸安實施改革突破的政治依據和歷史機遇。

　　三是精簡機構、分流冗員、政事分開、政企分開、轉換政府職能、改變傳統領導方式方法、強化干部隊伍素質、降低管理成本、提升服務效率，這是政府建立社會主義市場經濟管理體制和運行機制的必然方向。盡管咸安具體情況很復雜，矛盾大，困難多，但只要順應時代潮流，符合發展方向，就不會出現根本性錯誤，只要我們眾志成城，精心操作，辦法肯定比困難多。通過清理整頓農村合作基金會和建立 “五保合一”社會保障制度兩大“戰役”的考驗，我相信區委班子的堅強戰斗力。

　　四是咸安“五保合一”社會保障體制的建立，最為重大的現實作用是為正在準備高速行駛的改革“列車”裝置了一個極其重要的“減震器”和“安全閥”。它不僅一定程度上有效地疏導了過去在就業選擇時千軍萬馬對黨政機關、事業單位“獨木橋”的交通擁擠局面，還直接打破了黨政機關干部、事業單位職工與國有企業、民營企業勞動用工、社會自然人之間“楚河漢界”的傳統隔閡，促進了各種人才在不同的勞動領域自由、合理的流動。我堅信，這是咸安獨有的巨大優勢。

　　五是經過數月來各種途徑對改革開放意識形態的大力灌輸，全區廣大干部群眾的思想解放已經取得了明顯成效，傳統“官”念正在日漸淡化。推行“五保合一”體系以后，新的創業、就業意識正在逐步形成。不少黨政機關、事業單位的干部職工開始甩掉了 “官帽子”，放下了“鐵飯碗”，走出機關闖市場，對改革的心理承受能力明顯增強，尋找個人新發展，成了干部職工的一種新時尚，一種新追求。

　　當然，即使有這種形勢和機會，也不等于就具備了改革成功的必然性。由于機構調整、人員分流工作涉及面廣，震動力大，直接關系到每一個干部職工的切身利益，因此，在推行這一改革時，我必須特別謹慎、特別小心。在我看來，整體設計、周密組織、精心操作，充分預計改革過程中所可能出現的各種困難、矛盾與問題，并及時制定出有效的解決方案，才能努力地將風險壓縮到最小的程度，去爭取改革的最大收益。

　　我所做的第一件事就是要給咸安的干部群眾灌輸“小政府、大社會”的新理念。我每到一個地方和單位，都講無限權力政府和無限責任政府往往是頂著鐵鍋唱戲，人吃了虧，戲卻不好看。為什么？因為廣大山鄉農村、各個工廠、企業、學校、醫院、社區等社會團體和群眾組織，只是各級政府的附屬物和“應聲蟲”，他們對于管理社會和管理自己所應有的積極性和創造性，被政府大包大攬的執政方式所嚴重壓抑，久而久之，也就逐步養成了一種無事靠政府、有事找政府的思想惰性和行為惰性。這種高度集權的行政管理體制的實踐結果，不僅使得政府的管理成本大到無以為繼，而且導致整個社會嚴重缺乏生機與活力。

　　這些顯而易見、刻骨銘心的教訓，值得我們捫心自問和認真反思：到底哪些是政府“神圣不可侵犯”的權力？哪些是政府“神圣不可推卸”的責任？我提醒說，過去計劃經濟時代政府自認為是“神圣不可侵犯”的許多權力，其實并不是政府所應該擁有的權力。同樣，那些被視之為政府“神圣不可推卸”的許多責任，其實也不是政府所應該承擔的責任。黨的十四大早已經確立了我們改革開放的目標是建立社會主義市場經濟的管理體制和運行機制，既然如此，政府就必須從無所不包、無所不至、無所不管和越俎代皰、自操自辦的第一線，逐步退到主要是運用市場經濟的客觀規律和法制的手段來協調各方面的利益關系、并通過科學配置各種資源來從事社會公共服務的第二線。

　　怎么“退”呢？在我看來，個人、社會、政府既是不同的管理層面，又是互動的有機整體。政府對于社會服務包括一些微觀性質的行政管理事務應該采取一種開放的政策。這種政策的基本原則是：凡是個人、家庭、家族能夠依法自立自主的事情，社會就不要去管；凡單位、企業、團體、社區等社會組織能夠依法自立自主的事情，政府就不要去管。政府的重要任務是充分培育、調動、發揮好個人和社會自己管理自己、服務自己的積極性與創造性，以努力追求三者之間的良性互動。即使必須由政府承擔的社會服務責任，也應該按照“效率”的原則去尋找其他更好的實現形式。

　　在一次有區直各職能局、辦、委主要領導參加的座談會上，我提出，不要覺得政府往后退就是喪權辱則，就是放任自流不作為。古今中外的政府，從來就是有限責任政府和有限權力政府。其實，這種“退”是遵循行政管理內在規律的必要舉措，是為了明晰政府的責權界限，厘清政府的管理職能，準確政府的角色定位。做到了這一點，我們政府的管理機構就會變的比較小，干部隊伍的人數就會變得比較少，就有利于營造出一種讓社會力量自主投資、自主創業、自主管理、自我約束和自我發展的制度環境，讓各種健康的活力像火山一樣猛烈激發出來，讓社會財富在自由與和諧的氛圍中像涌泉一樣地流淌不絕。

　　不敢說我的觀點都是正確的，也不能說我的思想在咸安的干部隊伍里都是“知音”，但在“四大家”決策層，特別是王玲、江仁春、周家添、鎮改新、邊一山、程家華、熊棠芬等區委主要領導班子成員，都長期在基層第一線工作過，有著“當家方知柴米油鹽貴”的經歷，他們也非常希望沖破傳統體制機制的羈絆，向往“統一、精干、效能”的新型政府建設。他們認為，早改革雖然困難多、阻力大，然而成本低、主動性強，晚改不如早改，長痛不如短痛。

　　領導層的思想高度統一之后，改革開始進入實質性操作階段。1999年10月，區委決定讓組織部副部長兼人事局長胡夕泉組成一個工作專班。他們極負責任，兢兢業業，不知通過什么手段與途徑，居然收集了各地有關機構改革、人員分流的大量資料，里面既有令人鼓舞的經驗，也有令人沮喪的教訓。在此基礎上，他們緊密結合咸安的實際，于12月提出了機構改革和干部分流的初步方案。我們圍繞這個方案，多次召開書記辦公會、區委常委會、“四大家”領導聯席會議，專題進行可行性分析評估。

　　我們認為，機構臃腫、職能重疊、權責不清、相互摩擦的問題固然十分突出，但轉換職能、精簡機構很容易引發與上級政府各職能部門的矛盾沖突，對我們形成巨大壓力，稍有不慎即可能導致我們的改革尚未起步即“胎死腹中”。因此，在機構的問題上我們采取了“吃柿子”的策略——揀軟的挑。先將那些管理職能明顯重疊或基本近似的機構進行調整。如將建委、規劃局、城管局、房產局、環衛局等相互平行的單位合并成規劃建設局；將社會主義精神文明建設辦公室、新聞出版局、文化局、體委合并成文體局；將原來分設在勞動局、人事局、衛生局、民政局和機關事業單位保險辦公室的專門從事社會保障的機構，組建成統一的咸安區勞動和社會保障局。其次，將那些名存實亡的商業局、二輕局、機械工業局、紡織工業局、建材工業局、化學工業局，一律改為留守性“總公司”，行政級別不變，現有人員實行競爭上崗，全部由財政供養，只出不進、自然消亡。第三，將那些具有微觀服務功能和經營條件的事業單位剝離出來，如機關事務管理局的招待所、機關幼兒園、食堂、水電維修隊，旅游局的旅游服務中心，建設局的園林局和規劃設計院，勞動局的勞動培訓中心等，全部實行企業化改革，今后凡承擔政府委托的微觀服務活動時，一律由財政局按項目合同實行“以錢養事”的新機制。

　　大禹治水那會兒就知道靠堵是堵不住的，現在是民主的時代，不給人們一個公開的渠道講話，無疑是一個不智的辦法。讓絕大多數干部群眾在民主決策的過程中充分發表自己的看法，甚至把在改革過程中遲早會必然爆發的一些思想情緒和反對意見擺到 “桌面”上來公開講，并通過廣泛的討論去引導干部群眾了解情況，明辨是非，化解各種誤會和成見，絕對是利多弊少。而且也能集思廣益，使蘊藏在下面的一些好的政策性建議和解決矛盾問題的有效辦法傳遞上來。用規范的政治術語講，這叫“從群眾中來，到群眾中去”。

　　當時正值春節前夕，為了不影響人們的情緒，讓廣大干部群眾喜度傳統佳節，我們沒有公開任何消息。元宵節一過，即以區委、區政府《關于在黨政機關與事業單位進行人員分流的決定》(征求意見稿)的形式，印發至區直各部門、各單位，發動全體干部職工就此項改革進行公開討論和廣泛征求意見。在前后歷時3個月的時間里，有2000多條不同的疑問、質詢、建議、辦法通過各種渠道傳遞到區委，其中有110多條引起了我們的高度重視并受到采納。方案上上下下、反反復復地修改了許多遍，先后十易其稿才最終確定成“紅頭文件”。2000年3月1日，區委、區政府召開了動員大會，區 “四大家”領導、區直屬部、辦、委、局副局級以上干部共1000余人參加。有關人員分流的政策、原則、操作程序與具體辦法等規定，借助各種形式的大力宣傳基本上做到了家喻戶曉，老少皆知。

　　為了加強對改革的領導，區委、區政府專門成立了“人員分流工作領導小組”，下設辦公室，從組織部、紀委、人事局、編辦、財政局等單位抽調了10名黨性強、作風正派、辦事公道、敢于堅持原則的人員聯合辦公，負責全區改革的日常指導、協調、監督工作，包括審批各單位上報的改革方案和檢查各單位改革的具體執行情況。各戰線、部門和單位也紛紛如法炮制，相應地成立了專班，以一把手為主要責任人親自抓，一級對一級負責，從橫向到縱向，形成了一個立體型的組織保證系統。

　　按照全區總體方案，我們確定了人員分流的比例：行政機關按編制內人數15%的比例分流，事業單位按現有人數25%的比例分流。嚴格地講，如同一輛嚴重超員的旅客列車，到處都是相互擁擠的人群，這個不大的比例并不能起到真正地“減肥消腫”的作用。為什么規定這么個比例？我們主要是考慮到咸安區政府財力薄弱，支付不起巨大的改革成本，只能用分期分批分流的辦法來“稀釋”壓力。加之當時的經濟發展水平還比較低，就業機會少，干部職工安置的確面臨許多實際困難。而且，財政供養人口的龐雜是客觀存在的普遍現象，有著各種各樣的社會原因，屬于漸漸積累而成的歷史問題，需要有一個逐步消化的過程。就像一座嚴重超越警戒水位的水庫，倘若泄洪的口子太大，流速太急、壩外勢必濁浪翻騰、一片汪洋，造成災難性后果。

　　但是，實際上被分流的人員遠遠不止這個比例。因為多年來，我們的編制管理形同虛設，“入口”幾無遮攔，只要有點關系，都能想方設法以借調、聘用、合同工、臨時工等的身份擠到黨政機關和事業單位來。通過調查，全區共有此類人員560人。同時，由于城鄉條件的巨大差別，迫使許多教師都“削尖腦袋”往城鎮學校鉆，導致一些農村特別是邊遠地區的中小學校師資力量嚴重短缺。“春耕無水牛，牧童自當犁”，無奈之下只好大量使用臨時代課教師以解燃眉之急。2000年，全區代課教師達到346名。公安局也有聘用合同制民警的慣例，三年五載之后，這些人便變成了不 “非轉正”組織上即負有“無情無義”責任的壓迫因素。這些人員長期游離在編制之外，屬于“腫”在體外的一塊。在這次改革中我們規定，各單位凡屬于借調、聘用人員和超編制配備的勤雜工，一律全部清退，與單位徹底脫鉤，解除工資和身份關系。

　　在編制范圍內的人員怎么分流呢？我們的基本原則是：凡國家法律、政策和區委政府文件沒有明確規定的事項，“法無禁止即允許”，各單位便可以根據自己的實際情況積極探索、主動創造、大膽試驗、靈活處置，但不管采取何種方式方法，都必須堅持實事求是、“一碗水端平”，保證穩妥有效就行。從全區情況看，絕大多數單位比較普遍地采取了競爭上崗、末位淘汰的辦法，按照德、能、勤、績、廉和工齡、學歷、職務、獲獎情況設置考核評分科目，由他人和本人進行無記名測評，組織審定，末位者自動淘汰。

　　咸安轟轟烈烈的人員分流，猶如投石擊湖，攪動了周邊縣市“一池靜水”。時任嘉魚縣委書記的胡建華是一位很想做點事也能夠做點事的優秀領導干部，亦想治一治“肥胖病”，便帶著組織部長和人事局長前來“取經”。他敞開思想問我：咸安一下子要砸掉那么多人的“飯碗”，就算政治工作通過了，干部職工也真心誠意地理解和支持改革，政府也得從人道主義的角度，考慮給他們一條“生路”呀！我說，咸安有幾條具體搞法，可以免費供貴縣參考：

　　一是支持和鼓勵黨政機關的干部和事業單位的職工“下海”創業，興辦經濟實體。我們于2000年3月出臺了一個特殊政策，規定凡黨政干部、事業單位職工離崗創辦企業和農業基地的，在工商注冊、稅務登記、銀行信貸等方面享受國有企業“下崗”職工一樣的待遇。工商稅收年上繳在2000元以上、興辦高效農業基地達到5畝以上或粗放型農業基地達到50畝以上、安排本地就業人數達到10人以上的，一律實行“三減兩免”的優惠政策。

　　二是選派干部外派打工，自謀職業。我們從2001年到2003年，先后選派了四批共644名干部到東南沿海經濟發達地區去打工鍛煉，期限為兩年，每人每月只發150元補貼，主要用于繳納“五保合一”中的個人保費部分。雖然我們當時最主要的動機是為了解放思想、鍛煉能力，但這些干部隨著思想的轉變和素質的提升，將近有三分之一的人逾期沒有回來，在客觀上形成了毫無震蕩的分流效果。

　　三是對那些年齡較大的干部職工，依照國家《公務員條例》的有關政策規定，實行提前內退的辦法。男年滿55周歲，女年滿50周歲，且工作年限滿20年的；或工作年限滿30年的，經本人申請和組織批準可以提前內退。按照這一政策，先后共有784人申請內退、33人病退。內退人員由原工作單位每月發給四項基本工資，法定退休年齡一到，即依規辦理退休手續，轉入勞動和社會保障局領取退休金。

　　四是支持和鼓勵黨政機關的干部回到老家擔任村黨支部書記和其他村干部職務。農村稅費改革前，“村官”主要從事征收錢糧、計劃生育等工作，責任重、壓力大，絕大多數人視其為畏途。我在調查時發現，全區村一級黨支部書記平均年齡為57歲，有26名竟然高達70歲以上。因此我們發動分流干部回到農村老家，幫助鄉親們創辦農村新型合作經濟組織和特色農業生產基地，帶領農民發展生產、繁榮農村經濟。政府對這些到基層任職的干部，每月由區財政發給不低于原來工資水平的報酬。

　　五是實行事業單位改制，將那些根據國家政策可以從事有償微觀服務活動和具有經營性質的事業單位，先一律改制成為國有企業，資產經嚴格清產核算、造冊登記之后視具體情況采取或無償委托、或有償租賃的辦法，在三年的過渡期間交給這些企業經營使用。所謂過渡期，即給企業一個逐步向民營化轉變的時間和空間。政府委托授權所從事的微觀服務活動，則實行“合同購買”的新機制。到2001年底，事業單位企業化的人員達到4247人。我們后來撤銷鄉鎮“七站八所”，對全部人員轉換身份，實際上就是此次改革經驗的延伸和拓展。

　　六是對那些分流之后確實缺乏再就業能力的干部職工，經本人申請、勞動和社會保障局調查認證，納入失業救濟的范圍。這些人員可以“被動失業”的身份每月到社保局領取260元的生活補助金。在為期一年的時間內，若仍然找不到合適工作且又不服從政府就業安排的人員，則以“主動失業”的性質再轉入社會“低保”救濟。2000年9月，區政府從環衛、城管、保安等勞動領域和民營企業購買了近700個工作崗位，專門解決部分分流人員的再就業問題。

　　這是一場艱難的攻堅戰。由于準備充分，部署周密，方法得當，措施有力，整個進展應該說還是比較順利。一年下來，我們取得了令人相當滿意的預期效果：全區區直黨政機關和事業單位共分流2677人(不包括各鄉鎮“七站八所”的干部職工和教育系統的代課教師)，占列入分流范圍總數7610人的35%(不包括企業化改制的4247人)。被分流的2677人中，進入各種經濟實體771人；外出經商打工216人；從事個體經營172人；批準內退702人，病退28人；待崗587人；到基層任職107人；停薪留職82人。加上全區清退臨時工214人，這次分流總計達到2891人。根據區財政局局長李建的測算，咸安黨政機關和事業單位人員分流對于財政節支的成效是極為顯著的，即使按照工資、福利、辦公經費人平均年1萬元計，一年便可節省經費近3000萬元。2001年以來，區財政每年投入“五保合一”的資金約為1000萬元，增加文化教育預算約為700萬元，兌現國家出臺的增資政策約為900萬元。錢從哪里來？財政供養人口“瘦身”之舉自然功不可沒。

　　改革的成效是明顯的，也是有目共睹的。同時，也充分說明，作為基層黨委和政府對許多社會矛盾和困難問題是可以量力而為、盡力而為的，并不是非要等到客觀條件完全具備之后，或者中央和省委、政府下了“紅頭文件”之后才像算盤珠子那樣撥一下動一下的。但是，作為當事人，我十分清楚，咸安的機構改革和冗員分流工作，亦有一些需要我們各級黨委、政府一起來積極探索和努力解決的深層次問題：

　　一是機構改革能否取得突破性進展，而且突破之后的成果能不能得到鞏固和發展，最核心的問題也是最難的事情，就在于傳統的管理職能是否做到及時有效轉換。然而，政府職能的設置是一個從上到下的嚴密體系，不是我們縣一級黨委、政府能夠自作主張說改就改、說轉就轉的。

　　我曾經很幼稚地設想，按照“統一、精干、效能”的原則，在縣域一級，用不了那么多的機構和人員，黨委、政府設置10個職能部門，配備200余號公務員足矣！比如可以將組織部和人事局合并；宣傳部與文體局合并；紀委、監察局與審計局合并；科技局與科協合并；國稅、地稅和財政局合并；工、青、婦合并成群眾工作部，等等。在職能設計上，根據社會主義市場經濟的發展要求和“小政府、大社會”的方向，把那些本不該是政府“神圣不可侵犯”的權力和“神圣不可推卸”的責任交還給社會，交還給個人。即便屬于政府應該承擔的責任，也可以充分利用市場的手段去探索成本更低、效率更高的實現形式。例如我曾經打算對財政局進行一次“開膛破肚”的大型外科手術。將其現有編制財政預算的職能“摘除”，代之以面向社會公開招投標的辦法，購買可能來自武漢或北京、上海的專業財經機構的服務。同時，撤銷那些屬于出納業務范疇的內設科室，利用非政府性質的社會中介服務組織為黨政機關和事業單位理財，我們按年度財務發生總額的合理比例給予服務費用。“手術”后財政局不再擁有任意調撥錢財的權力，讓其想搞點腐敗也難，主要職能將是監督各財政撥款的使用單位嚴格執行財務紀律。還有，我想改變當前滿街都是“大蓋帽”、一支隊伍幾桿槍，你剛唱罷我登場的景象，將眾多職能部門單獨進行的行政執法，搞成統一的綜合行政執法，等等。但是，經過反復思慮，我最后還是堅決而痛苦地否定了自己。不是我膽子小，因為我只是一個小小的區委書記，被授予的權力極其有限，絕對辦不成這事兒。而且，萬一把這事兒鬧大了，連累上上下下都收不了場，我豈不成了千古罪人！

　　盡管我們在機構改革和職能轉換問題上的動作相當“溫柔”，但還是遭到一些具有高度敏感性的上級職能部門的強烈反對。他們十分憤怒，也非常著急，生怕這種“病毒”傳染、蔓延、擴張到外地，于是準備從資金、項目和工作考核評比方面聯合“制裁”咸安。好在時任咸寧市委書記的李明波同志，政治智慧極高，領導藝術特強，一直旗幟鮮明地支持咸安的改革，經常為我們遮風擋雨，許多明槍暗箭和陰招損招，被他運用“太極拳”一一化解。加之2001年中央開始部署安排地方政府新一輪的機構改革和人員分流工作，要求全國各級特別是縣市一級政府統一規范機構的設置和編制的管理——基本精神是：黨委系統只設置6個部門，政府系統只設置22個職能局，編制則按照1997年各省編制部門核定的數額嚴格執行。消息傳來，一些上級有關職能部門的 “堡壘計劃”中途流產，我們僥幸躲過一劫。

　　二是采取各種方式方法才能保證人員分流的公平、公正和合理。如今黨政機關和事業單位都是人滿為患，盡快“減肥消腫”，已成為每年許多“兩會”代表們聲嘶力竭的吶喊。但是，到底哪些人應該分流？怎么有序分流？卻是很少有人沉進去研究、細心思考、推敲的事情。所有相關的“紅頭文件”講的似乎都是些放之四海而皆準的 “活話兒”，很難從中找到一個真正有效地解決基層實際問題的現成辦法。

　　你倘若要問任何一位上級領導，哪些人員應該分流？我敢肯定，絕大多數領導都會非常明確地告訴你：當然是要讓那些政治素質差、業務能力低、群眾不滿意的人“下課”。這不僅能夠擱在大會小會講，也可以白紙黑字地印在報紙上，但就是在執行中很難貫徹落實。這里有兩個問題：一是“政治素質、業務能力和群眾滿意不滿意”這個東西在內涵上定性容易定量難，沒有一個具體的衡量尺度和考核標準，一般只得借助民主測評的方式來判斷；二是民主測評“劃圈”的辦法在程序上是公平的，在操作中是“陽光”的，但程序上的公平和操作中的“陽光”并不見得就能夠保證結果上的公正。

　　咸安區建設局在搞人員分流的時候，采用的就是由全體干部職工民主測評的辦法，結果把一名業務科長排了個倒數第一，而把“斗大的字不識一籮”的一名門衛推倒了順數第一。擔任門衛的那位老者我認識，參加工作幾十年，由于沒有文化，只好安排當門衛。他為人忠厚、恪盡職守，不管多晚多早抑或風雨雷電，一按鈴聲準出來熱情開門。這個人得票率高，應在情理之中。但業務科長陳社會的情況完全不一樣，組織部的同志告訴我，像這位當年從北京大學分配來的畢業生，整個咸安區僅有兩名，工作已經11年了，職位還只是一個行政級別為股級的業務科長。這么個“寶貝疙瘩”，怎么“混”得如此狼狽？按規定，他必須在分流中淘汰出局。

　　帶著疑問，我晚上悄悄地走訪了建設局的多名干部職工。據反映，陳社會知識面很寬，業務能力很強，區建設局的一些重大業務工作，實際上都是由他這根“頂梁柱”在支撐。但是，他有一個極其明顯的毛病，就是一貫“自恃清高”，喜歡標新立異，經常批評領導，甚至有時還不知天高地厚地對局領導形成的決定采取“保留意見”的態度。對科室的同事們在工作、生活中表現出來的錯誤，他也敢于仗義執言、毫不留情。因此，幾屆領導班子和許多人都不喜歡他，早就想找個機會讓他 “下課”，以期“眼不見，心不煩”。

　　第二天，我與組織部長一道，到建設局召開局領導班子民主生活會。我以陳社會事件為例，嚴肅批評了建設局領導班子在黨性教育、宗旨觀念、干部用人路線和對改革的思想認識上存在的問題，并當場糾正他們這種“武大郎開店”和借人員分流進行排斥異己的錯誤做法。我強調，不搞拉拉扯扯并不見得就是自恃清高；有獨立思想也不能簡單地認定為標新立異；實事求是地批評領導更不是錯誤。領導也是凡人，不可能百分之百的正確，就那么老虎屁股摸不得？什么叫尊重知識、尊重人才？首先要做到自己沒有私心雜念，然后多看別人長處，少盯別人的短處，更不能老是用放大鏡去找別人的毛病。此后不久，我提請區委常委討論通過，將陳社會破格提拔為建設局副局長。組織談話的時候，我非常坦率地對他講，你在基層工作了這么多年，人際關系搞得很僵，雖有環境的原因，但要從自身找毛病。作為知識分子，一定要清醒地看到自己有許多不足，光有過硬的業務能力和死搬硬套地堅持原則是不夠的，還要謙虛，要學會寬容，要和干部群眾真誠地打成一片。

　　通過這件事也促使我思索一個問題，即民主測評劃“圈圈”的辦法在人員分流和干部考核中確實存在一些顯而易見的弊端。從制度設計上來講，民主測評的動機和目的，主要是幫助上級組織了解對某個人的認同感。但由于劃“圈圈”的范圍大多只是上下左右的干部，而這些干部在工作中特別是在任免去留的問題上又多有直接的利害沖突，這種直接的利害沖突往往很容易轉化為相互之間的嫉妒和傾軋，從而影響我們對干部的客觀認識和公正評價。按常規心態分析，多數在風口浪尖上做事的人，特別是那些敢于堅持原則，埋頭干實事、敢于得罪人、大膽搞改革創新的干部，最容易惹事生非，在民主測評時往往失分最慘。怎樣實事求是地評價干部，鼓勵、支持、保護那些干事的人，不讓他們吃虧，這對于我們的干部管理體制和用人機制來說，真是一個值得認真研究的現實課題。

　　三是能不能真正地做到有效的“減肥瘦身”，而且不再重新形成 “浮腫”的局面，最關鍵的措施是要對通過各種途徑已經分流了的人員進行身份置換，通過法律途徑做徹底了斷。同時，還要嚴密把住“閘門”、堵塞漏洞，不能前面在“泄洪”，后面又“進水”。

　　妥善安置分流人員，不將他們簡單地“趕”往社會，并通過合理的“發酵”，使之在各個勞動領域成為創造社會財富的不竭活力，這是我們堅定不移的基本原則。所以，我們想了許多具體辦法，包括出臺優惠政策、實施“五保合一”、購買勞動崗位，幫助他們再就業等等。但是，在咸安區直黨政機關和事業單位已分流的2677名干部職工中，真正與單位徹底脫鉤的只有600多人。許多分流干部職工即使在經辦經濟實體時業績不錯，或者已經在沿海發達地區找到了一個收入報酬頗好的工作，仍然也舍不得與原單位脫鉤，這叫“外面彩旗飄飄，家中紅旗不倒”。究其原因，主要是因為缺乏一次性“買斷”工齡以置換身份的政策，他們覺得“五保合一”制度固然解決了基本養老、基本醫療等后顧之憂，但市場畢竟風險太大，萬一混不下去了，保留個“干部身份”還有條后路可退。所以，不徹底置換身份，這些人與政府的勞動關系始終處在一種“藕斷絲連”的狀態，就不能丟掉幻想、破釜沉舟、全身心地投入新的創業。而且，一旦有風吹草動，就可能導致“浪子回頭”。

　　然而，給分流干部職工置換身份有兩個現實的困難：一是缺乏法律與政策的依據。黨政機關的干部和事業單位的職工，只要不嚴重違法亂紀，就不能砸了人家的“鐵飯碗”。國家《公務員條例》也沒有“分流”這一說，雖然規定了連續兩年考核不稱職的干部可以予以辭退，但真正夠條件能夠辭退的人極少，起不到“消腫”的作用。因此，有人批評我們在縣域搞人員分流乃屬違法之舉，要較真講起來還沒有太冤枉我們。二是置換身份不能玩 “空手道”，更不敢搞“掃地出門”那一套，必須按參加工作的年限給予一定數量的“贖買金”。這既是對干部職工合情合理的經濟補償，也是日后他們重新創業所必需的物質條件。我們曾經算過一筆賬：假定分流人員為3000人，平均工齡為18年，就按國家《勞動法》的有關要求，每年工齡補償上年度一個月工資(約1000元)的標準，則需要5400萬元，剛好是咸安區一年的全部財政收入。倘若再加上分流人員進入“五保合一”時應該由政府補繳的前期保費資金，人均約在3萬元以上。對于縣一級政府財政來說，如果沒有上級政府的財政支持，這無疑是一個難以逾越的高山峻嶺。

　　我與人商量，資金上的困難尚擋不住我們。在縣域，供養一名黨政機關的干部和事業單位的職工，分三大成本：一曰人頭經費，即工資、福利等；二曰公務開支，即辦公、差旅、招待等；三曰隱性收益，即不能進入工資單看，也不能擺在桌面上講的“灰色”東西。這里且不談違法亂紀、錯誤決策所導致的經濟損失了。即便按每人年均1萬元算賬，就是砸鍋賣鐵，借高利貸，我們三五年也能把置換身份的錢“賺”回來。但是，法律與政策上的障礙我們克服不了。也有人給我們撐腰，說國家這樣大，總得要有個地方率先突破呀！當年安徽鳳陽縣小崗村分田到戶搞單干，還與國家憲法嚴重沖突呢！我說，萬一今后國家出臺新的法律與政策，我們進行的干部人事制度改革很可能會出現“翻燒餅”的情況，屆時進退不得，那才是麻煩大了。所以，咸安2000年搞得人員分流，我們只是支持和鼓勵干部職工自愿 “買斷”工齡、置換身份，并未進一步采取行政手段再施放“高壓電”。

　　(選自宋亞平《咸安改革的前因后果》之“精兵簡政”一節，本報有刪節)

　　來源：經濟觀察報網

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