插圖/蘇益

    雖然三稅正在逐漸完善，但由于設置時間過早且缺乏彈性，三稅目前的稅收政策與征收管理仍存在不少弊端。三稅整合為房地產稅即物業稅是必然的趨勢，但在改革中仍有些問題需要具體探討與研究

　　事關民生的房地產市場，一直備受關注。從稅收的角度來考察房地產市場，必須考慮在房地產保有環節的稅收制度，才與可持續發展的戰略相吻合。

　　在所有涉及房地產的稅收中，只有房產稅、城鎮土地使用稅和城市房地產稅（下稱“三稅”）是由房地產權屬人長期繳納，正因如此，也只有三稅才對房地產市場具有較大的影響力。在市場經濟條件下，雖然三稅正在逐漸完善，但由于設置時間過早且缺乏彈性，三稅目前的稅收政策與征收管理仍存在不少弊端，特別是在稅收政策方面，導致其對房地產市場的影響力已是微乎其微。

　　房地產保有環節

　　現行稅制問題

　　我國房地產保有環節現行稅制的問題，首先體現在內外兩套稅制，不利于體現稅收公平。

　　目前房地產保有環節的稅收采取“內外有別，兩套稅制并存”的做法，內外資企業與個人分別適用不同的稅種。國內單位和個人適用房產稅和城鎮土地使用稅，外資單位和個人適用城市房地產稅。兩套稅制，從立法角度講，有損稅法的公平性和嚴肅性。另外，加入WTO后，享受國民待遇已成為客觀要求，兩套稅制的存在恰恰體現了一種不平等，同時也不利于納稅人間進行公平競爭。

　　其次，征稅范圍過于狹窄，不利于發揮稅收杠桿的調節作用。目前三稅的征稅范圍主要集中在城市、縣城、建制鎮和工礦區，并不包括廣大的農村地區。作為“經濟人”，其必然會趨利避害，降低成本，增加收入。既然有低稅負的地區、單位和個人，特別是以營利為目的的企業，自然就會進行合理避稅，以增加工作業績和經濟效益。而這也成為不同政府間吸引投資的一個誘因。

　　第三，征稅對象不完整，影響了房地產市場的調控效能。隨著經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉變，以及房地產市場的放開，房地產權屬正逐漸向個人進行過渡，社會財富已經在個人手中高度集中。目前大約有不到30%的人口掌握著絕大多數社會財富。在房地產市場也是由少數人掌握著大多數的房地產，特別是住宅項目。由于對個人非經營用房地產不征收三稅，導致三稅的稅收調節作用在調節社會貧富差距過大、穩定房地產市場持續健康發展方面出現失靈。

　　第四，計稅依據設計不合理，降低了稅收杠桿的調控力度。

　　目前三稅的計稅依據明顯不符合市場經濟發展規律。一是房產稅與城市房地產稅以房產的賬面價值為計稅依據。按照會計制度規定，房產的賬面價值除國家規定的情況外不能隨意變動。在市場經濟中，房產的賬面價值不能隨著房地產市場的變動而變動，致使其不能真正反映財產的價值。

　　二是城鎮土地使用稅以面積為計稅依據，而土地面積除非發生交易否則絕不可能發生變動，但土地的價值卻隨著經濟的發展而不斷地增長。不科學的計稅依據直接導致房地產保有環節稅負過輕，目前我國企業無償或近似無償地取得和保有絕大多數城鎮土地，降低了三稅在房地產市場的調節力度，致使房地產使用效率低下，并易產生房地產投機行為，形成房地產經濟泡沫。

　　第五，稅種設置不科學，降低了稅收征收管理工作的效率。現行房產稅和城鎮土地使用稅是兩個相互獨立的稅種，但房屋在交易時一般是同土地一起進行的。因此人為地將房產、土地分開，對房產和土地分別征稅，存在著一定的弊端。

　　房地產保有環節的稅制改革

　　三稅整合為房地產稅即物業稅是必然的趨勢，但在改革中仍有些問題需要具體探討與研究，在保證社會安定和諧、經濟持續穩定發展的同時，也要達到預期的目標。為此，我們提出以下改革措施：

　　（一）征稅范圍的界定。本著社會和諧、創造公平競爭環境的原則，其征稅范圍應是中華人民共和國全部行政區域，具體包括城市、縣城、建制鎮、工礦區、鄉村等等全部行政區劃。全部行政區域都納入征收范圍，不僅是社會與經濟發展的需要，同時也可以有效地堵塞稅收漏洞，提高稅收征管效率。

　　（二）征稅對象的設定。房地產稅的征稅對象應為中華人民共和國內的全部房地產。所謂全部房地產就是不僅包括經營用房地產，還包括以前三稅所減免的房地產，甚至是個人居住用房地產和農業生產用地。對于特定用途的房地產，國家可以根據社會安定和經濟發展的宏觀需要給予一定的減免稅照顧。

　　（三）計稅依據的確定。房地產稅的計稅依據，采用房地產評估值是最合理與有效的。按評估值征稅是因為其能比較準確地反映房地產的級差收益以及房地產的時間價值，比較客觀地反映房地產權利人的房地產財富和納稅人的承受能力，使財產多的納稅人多繳稅。同時隨著經濟發展、環境改善和房地產市場變化，房地產價值上下浮動，評估值也會相應調整，這也符合稅收的公平原則。

　　采用房地產的評估價值為計稅依據，還能促進房地產資源的合理使用和有效配置，保護土地資源，規范房地產市場交易行為。但是在因國家政策調整導致房地產權利人的房地產取得成本存在差異時，房地產稅的計稅依據應相應調整。政策變更前后的計稅依據應是存在一定差異的，特別是對住宅項目。如果政策變動后，取得成本增加了，只是會影響到經濟的健康發展；如果政策變動后，取得成本降低了，而計稅依據沒有變動，則會對社會的安定團結與和諧產生嚴重的影響。

　　在以房地產評估值為計稅依據的同時，取消以租金收入為計稅依據。同一稅種，如果有兩個計稅依據，則易給納稅人增加合理避稅的機會。同時，稅務機關對于租金的具體金額也是難以掌握的，而房地產評估值卻是很容易得到的。

　　（四）稅率的設置。房地產稅的稅率應根據房地產的不同用途和性質區別對待，并設置彈性空間，以增加房地產稅對市場經濟發展變化的適應力。具體建議如下：

　　1.中央政府確定稅率及稅率浮動范圍，由省、自治區、直轄市人民政府確定當地的適用稅率。

　　2.經營用房地產的稅率應大于住宅用房地產的稅率。

　　3.住宅用房地產的稅率應按照別墅、高檔住宅、普通住宅分別設置。

　　（五）合理分配稅權。建議中央政府通過立法或暫行條例明確納稅人、征收范圍、可減免的范圍、稅率幅度范圍、稅源信息、計稅依據、房地產評估標準等原則性和關鍵性政策規定，并監督各地區政府執行情況，從而有效避免各地在稅收要素設置上的隨意性。省、自治區、直轄市人民政府根據當地的實際情況，在中央政府的有關政策和規定下，確定當地的減免范圍、減免申報流程、適用稅率、稅源采集方式，并隨著市場經濟的變化適時調整，以充分發揮房地產稅對當地經濟的調控作用。

　　（六）建立稅源登記制度。稅源登記是房地產稅的基礎，稅務機關必須依照其財產情況才能準確地進行征收管理。通過稅源登記，稅務機關可以及時掌握納稅人的房地產整體情況及變動情況，督促和提醒納稅人按時申報納稅，監控納稅人是否依法及時足額繳納稅款。在建立稅源登記制度的同時，借鑒我國臺灣、美國等地區和國家的做法，實現稅源信息電子化管理，以有效提高稅務機關的工作效率。（作者分別為中國人民大學公共管理學院教授和公共管理碩士）

    孫玉棟 杜云濤

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