——發(fā)展中國家與新興市場國家住房政策介紹

　　在發(fā)展中國家和新興市場國家，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和福利水平的限制，以及人口增長較快、城市化進(jìn)程加速的影響，住房矛盾普遍比較突出，特別是低收入階層和住房短缺問題相當(dāng)嚴(yán)重。住房問題既是社會不穩(wěn)定的重要因素，也是許多發(fā)展中國家和新興市場國家政府長期致力解決的主要問題。韓國、新加坡、泰國、馬來西亞、印度、智利、巴西、墨西哥等新興市場國家和發(fā)展中國家的一些住房政策和制度措施，對于我國正在進(jìn)行中的住房制度改革或許有一定的借鑒和參考價值。

　　⊙余芳東 劉冰

　　在發(fā)展中國家和新興市場國家，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和福利水平的限制，以及人口增長較快、城市化進(jìn)程加速的影響，住房矛盾普遍比較突出，特別是低收入階層和住房短缺問題相當(dāng)嚴(yán)重。我國住房市場和房產(chǎn)抵押貸款市場處于發(fā)展初期，政府住房政策和住房保障制度尚不完善，相關(guān)政策措施不配套，執(zhí)行實施力度不夠，法律監(jiān)督也比較薄弱。住房問題既是社會不穩(wěn)定的重要因素，也是許多發(fā)展中國家和新興市場國家政府長期致力解決的主要問題。由于國情、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和體制千差萬別，發(fā)展中國家和新興市場國家實施的住房政策各不相同，措施也多種多樣。在住房政策方面既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)。韓國、新加坡、泰國、馬來西亞、印度、智利、巴西、墨西哥等新興市場國家和發(fā)展中國家的一些住房政策和制度措施，對于我國正在進(jìn)行中的住房制度改革或許有一定的借鑒和參考價值。

　　發(fā)展中國家和新興市場國家的住房政策各有特色，主要經(jīng)驗歸納如下：

　　一、建立和完善相應(yīng)的住房法規(guī)，明確住房建設(shè)和住房政策的管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建住房制度的框架體系，為實現(xiàn)住房計劃目標(biāo)提供法律和組織保證。

　　居民住房問題解決得比較好的韓國、新加坡、馬來西亞等國家，都擁有相對完整的住房法律、法規(guī)，一方面以法律為依據(jù)成立專門機(jī)構(gòu)來實施法律規(guī)定的各項保障措施；另一方面通過法律來引導(dǎo)和規(guī)范其它經(jīng)濟(jì)主體的行為，鼓勵其服務(wù)于住房保障的整體目標(biāo)，從而保證住房政策的執(zhí)行、實施。

　　例如，韓國政府自上世紀(jì)60年代起出臺了以住房建設(shè)促進(jìn)法為核心，包括建設(shè)法、城市規(guī)劃法、大韓住宅公社法、公共住房法和大韓住房銀行法等在內(nèi)的一系列住房法規(guī)，明確了由建設(shè)部作為住房建設(shè)和住房政策的主管機(jī)關(guān)，組建了大韓住宅公社、大韓住房銀行等參與住房建設(shè)和住房金融服務(wù)的相關(guān)國營機(jī)構(gòu)，初步形成了韓國住房法律、制度框架。

　　新加坡政府自上世紀(jì)60年代公布并實施了《新加坡建屋與發(fā)展令》，明確了政府發(fā)展住房的目標(biāo)、方針、政策，確立專門法定機(jī)構(gòu)行使政府組屋建設(shè)、分配和管理職能，同時政府還頒布了許多相關(guān)條例，如《建屋局法》、特別物產(chǎn)法等，通過立法確定解決居民住房問題的大政方針，為“居者有其屋”目標(biāo)的實現(xiàn)提供了法律保障。

　　馬來西亞制定的規(guī)范房地產(chǎn)市場的相關(guān)法律有：1966年房屋開發(fā)商法令、1976年城鎮(zhèn)規(guī)劃法令、1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃法令。埃及去年出臺了《房地產(chǎn)抵押法》，以推動銀行為低收入人群購房提供抵押貸款。

　　在許多國家，按法律要求，成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)住房保障制度的落實。如新加坡的“政府建設(shè)發(fā)展局”、馬來西亞的“國家房屋局”、巴西的“全國住房建設(shè)銀行”、墨西哥的“全國勞動者住房基金機(jī)構(gòu)”等。

　　二、確立和強(qiáng)化政府在解決中、低收入家庭住房問題中的作用。

　　解決低收入居民的住房問題，是國家社會政策的重要組成部分，政府需要投入必要的資金。政府提供住房保障資金的形式多種多樣。

　　一是完全由政府出資建房。新加坡政府組屋全部由政府出資建造。

　　二是政府按一定比例出資或資助建房。韓國的永久性公租房，政府投資占房屋建筑成本的85%；可出售的公租房，由公營的韓國政府公社開發(fā)建設(shè)，韓國住房基金提供占總建筑成本40%－50%的低息貸款。馬來西亞將廉價房和廉租房的建造成本納入到政府年度財政預(yù)算中。其中，“人民住房出售計劃”作為政府投資項目，全部土地成本及基礎(chǔ)設(shè)施成本的50%由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼，州政府提供土地；以解決非法屋住戶和特困戶住房問題為目的的“綜合人民住房計劃”，所需資金納入各級政府的年度財政預(yù)算，由同級公共工程局負(fù)責(zé)建造。泰國政府為建設(shè)“扶貧安居房”項目提供土地和必要資金補(bǔ)助。

　　三是給居民發(fā)放住房補(bǔ)貼。具體方式有直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼。住房直接補(bǔ)貼是政府財政撥款對居民買房、建房、租房給予相應(yīng)的資助。住房間接補(bǔ)貼是政府通過減免稅、控制租金、降低建筑材料價格等方式來資助居民獲得住房。

　　韓國的永久性公租房和可出售公租房、新加坡的政府組屋，實際上是政府為低收入階層提供的“低價房”。

　　智利政府針對不同居民階層收入狀況，建立不同形式的政府住房補(bǔ)貼項目，每一項目包括購房者預(yù)先儲蓄、政府補(bǔ)貼和長期抵押貸款三個方面的內(nèi)容。補(bǔ)貼主要有五種形式，階段房補(bǔ)貼、基本住房補(bǔ)貼、政府專項住房補(bǔ)貼、統(tǒng)一住房補(bǔ)貼和農(nóng)村住房補(bǔ)貼等5個項目。在這5個政府住房補(bǔ)貼項目中，政府補(bǔ)貼最多的項目是階段房補(bǔ)貼項目和基本住房補(bǔ)貼項目，其中階段房補(bǔ)貼占70%，基本住房補(bǔ)貼占20%，專項住房補(bǔ)貼不到7%。

　　四是政府為低價房開發(fā)商提供優(yōu)惠政策。馬來西亞財政部設(shè)立流轉(zhuǎn)基金，用于支持參與廉價房建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)商。凡建造低成本房屋的用地成本，由政府在開發(fā)商交房時補(bǔ)償給土地?fù)碛姓摺Ｕ�府還成立國家住房融資公司，向房地產(chǎn)開發(fā)商提供融資服務(wù)。墨西哥全國勞動者住房基金機(jī)構(gòu)對于每套房價在15.5萬比索以下的房地產(chǎn)項目，可以低于市場利率兩個百分點(diǎn)的利率為開發(fā)商提供貸款；中央政府和各州政府降低甚至免除其獲得土地使用許可的費(fèi)用，由政府撥款在項目周圍興建道路、學(xué)校及醫(yī)療機(jī)構(gòu)等配套設(shè)施。

　　五是政府為低收入購房者提供低息貸款。馬來西亞規(guī)定，凡是購買每平方米3500－4200令吉的廉價房，購買者銀行提供相關(guān)證明材料，經(jīng)審批后，可獲得優(yōu)惠房貸。泰國規(guī)定，對于無法支付首付款的購房者，銀行提供特殊貸款政策：連續(xù)24個月在國家住房銀行賬戶下每月存款1000－25000銖不等的存款，購房者可以貸取存款80倍的款項。

　　三、制定住房發(fā)展計劃，規(guī)范住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　韓國經(jīng)歷了上世紀(jì)60至80年代建立國家住房制度框架、1988－1998年大規(guī)模建房到1999年至今實施的以完善市場機(jī)制為主的住房政策，新加坡推出“居者有其屋”計劃，馬來西亞在不同階段實施了“公共低成本住宅計劃”和“綜合性人民住房計劃”，這些計劃均較好地解決了居民住房問題。

　　巴西政府先后制定的住戶發(fā)展計劃有：“全國住房計劃”（1964年），計劃向所有居民提供適當(dāng)?shù)淖》浚�并鼓勵居民自建房；“全國衛(wèi)生計劃”（1970年），計劃解決城市居民區(qū)供水，排污設(shè)施問題；“全國大眾住房計劃”（1973年），計劃建造平均每套造價為2500美元的200萬套住房，以解決最低收入階層的住房問題；“全國住房發(fā)展計劃”（1984年），計劃擴(kuò)建200萬套居民住房，為800萬居民安裝上下水道。同時規(guī)定，符合如下條件的居民和開發(fā)商可以申請國家住房貸款：（1）建設(shè)項目必須符合城市規(guī)劃和長遠(yuǎn)發(fā)展的要求；（2）建設(shè)項目必須達(dá)到規(guī)定的建筑裝修標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境要求；（3）自建住房者（一般為中等收入家庭）申請貸款時須向銀行提交建房預(yù)算、家庭經(jīng)濟(jì)收入和自籌資金等資料；（4）建筑商必須向銀行提交建房預(yù)算，購置建房用地費(fèi)用及法律文件等材料。

　　四、建立嚴(yán)格的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)和資格審查制度，規(guī)定不同收入階層所能享受到的保障待遇，以便控制不同保障手段和水平的對象和范圍，使低收入居民成為真正的受惠者。

　　新加坡規(guī)定政府組屋的申請資格標(biāo)準(zhǔn)：①公民權(quán)，即申請者必須是新加坡公民。②無私有房產(chǎn)，那些擁有私有房產(chǎn)的居民不能申請購買公房。③收入水平，符合申請公房的家庭收入限額標(biāo)準(zhǔn)。上世紀(jì)70年代，政府規(guī)定月收入在1500新元以下者才可以申請購買政府組屋。隨著總體收入水平的提高，標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)提高，基本上能保證80%以上中低收入家庭能夠得到廉價的政府組屋。④家庭構(gòu)成，新加坡的公房政策一直把家庭放在重要的地位，但獨(dú)身老年和孤兒除外。

　　韓國規(guī)定，永久性出租房屋只給占人口10%的最低收入家庭租用；租用可出售公租房的低收入家庭可以在租期內(nèi)進(jìn)行住房儲蓄，在租期結(jié)束時依靠住房儲蓄和其他政府的金融支持購買公租房的產(chǎn)權(quán)。

　　馬來西亞規(guī)定，廉價房出售對象是月收入低于1500令吉的家庭，凡是購買每平方米3500－4200令吉的廉價屋，購買者向銀行提供相關(guān)證明材料，經(jīng)銀行審核批準(zhǔn)后，方可取得優(yōu)惠貸款。

　　泰國政府推廣的“扶貧安居房”項目，出售對象是月收入不足 1.5萬銖，作為減少貧困的重要舉措，旨在改善中低收入家庭的居住條件。

　　巴西采取區(qū)別對待、重點(diǎn)資助中低收入家庭的政策，為不同收入階層提供住房貸款。對于年收入相當(dāng)于最低收入界線1－3倍的低收入者、年收入相當(dāng)于最低收入界線3－6倍的中等收入階層，可以購買政府投資建造的住房，并取得最低年利率為1%的長期優(yōu)惠貸款。但兩者購買住房的質(zhì)量和價格有所不同。

　　五、實行強(qiáng)制性住房儲蓄，建立住房保障基金制度。

　　大多數(shù)發(fā)展中國都要求企業(yè)或政府機(jī)關(guān)必須為職工建立住房保障基金賬戶，個人也要擁有一定比例的住房儲蓄，為住房建設(shè)提供資金保。

　　新加坡政府自1955年開始實行住房商品化和公積金制度，政府規(guī)定每個雇員每月繳納月薪的21.5%，雇主（不論是私人機(jī)構(gòu)還是國家機(jī)關(guān)）繳納相當(dāng)于雇員月薪的18.5%，合起來相當(dāng)于雇員月薪的40%，這筆錢以雇員的名義存入中央公積金局，作購房、醫(yī)療、保險和養(yǎng)老之用，不得挪作它用。

　　馬來西亞政府或企業(yè)均設(shè)有個人住房公積金賬戶，每月從個人工資中提取8%、從用人單位提取12%放入該賬戶。買房時，可憑購房證明提取使用公積金；如不購房，到55歲時可全部取出。

　　巴西政府于1966年通過改革社會保障制度，創(chuàng)建了“就業(yè)保障基金會”，把社會福利計劃與籌措住房發(fā)展基金有機(jī)地結(jié)合起來。政府規(guī)定，雇主必須按工資總額8%的稅款交給基金會，存入每個雇員賬戶，作為個人就業(yè)保障基金。就業(yè)保障基金由全國住房建設(shè)銀行經(jīng)營和保管，基金存款按年利3%由銀行付息，為使存款保值，銀行對存款進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整。就業(yè)保障基金可以用作職業(yè)保險、住房建設(shè)貸款、住房信貸基金。個人參加基金會5年后，購買住房可提取賬戶上存款，直接從基金會個人賬戶轉(zhuǎn)到銀行賬戶上支付房款。

　　墨西哥憲法規(guī)定，雇主必須在全國勞動者住房基金機(jī)構(gòu)為雇員設(shè)立住房基金賬戶，并每月繳納相當(dāng)于雇員工資5%的住房補(bǔ)貼。考慮到通脹因素，墨西哥政府計劃把這一比例提高到6%。

　　在泰國和智利，均規(guī)定在申請政府住房補(bǔ)助或貸款時，必須要在一定數(shù)量的個人儲蓄存款。土耳其政府于1984年用煙酒消費(fèi)稅、燃料稅和部分進(jìn)口商品稅的收入建立大眾住房基金，并規(guī)定其公民每次出國必須向該項基金交納100美元，政府利用這筆基金發(fā)放住房貸款。

　　六、完善住房金融制度，發(fā)展住房抵押貸款業(yè)務(wù)。

　　這是發(fā)展中國家推進(jìn)住房市場化運(yùn)作、提高購房能力、改善居民住房條件的重要途徑。為保證中低收入家庭能買得起房，泰國政府住房銀行為低收入家庭購買者提供貸款。在核實家庭月收入后，購房者將支付房屋總價20%的首付款，之后每月分期還貸，最低月還貸款為1500銖，5年后將獲得擁有房屋產(chǎn)權(quán)的抵押證。

　　智利住房金融制度以提供期限為12-20年的長期購房貸款為基礎(chǔ)，它包括住房抵押貸款融資信用證、可背書的抵押貸款和購房期權(quán)租約三種形式。具體包括：一是住房擔(dān)保抵押貸款信用證。銀行不向購房者直接提供貸款，而是通過發(fā)放住房抵押貸款信用證，作為擔(dān)保抵押貸款合同的副本，并且用消除通脹因素影響的指數(shù)化貨幣單位UF來表示。二是可背書的抵押貸款。智利從1988年開始批準(zhǔn)這種形式住房抵押貸款的發(fā)行和交易。住房抵押機(jī)構(gòu)直接向購房者提供貸款，貸款額度不超過資產(chǎn)估值的80%。三是期權(quán)購房租約。它主要針對租房戶或者因職業(yè)不固定無法取得住房抵押貸款但收入較高者而設(shè)置的。在這一融資協(xié)議下，住房承租人與租賃公司簽訂期限為20年的住房月租金和出售價格合同。在合同到期，當(dāng)累計的房租和自然增長的利息總和，足以支付房屋的出售價格時，或者當(dāng)承租人個人賬戶儲蓄足夠支付合同規(guī)定的住房售價時，承租人將獲得房屋的所有權(quán)。

　　七、在保證住房市場化運(yùn)作的同時，政府在維護(hù)住房市場穩(wěn)定、平抑房價中的作用責(zé)無旁貸。

　　韓國政府遏制房地產(chǎn)投機(jī)政策主要有：一是提高房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅率，對擁有3套以上住宅的居民戶轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)課以60%的高標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓稅；二是在住宅價格增長過快的地區(qū)，實施禁止住宅預(yù)售權(quán)轉(zhuǎn)讓制度；三是逐步建立住宅實際交易價格申報制度，根據(jù)住宅實際買賣價格征收房地產(chǎn)登記稅；四是政府進(jìn)一步改善房地產(chǎn)稅制，課征房地產(chǎn)保有稅，新設(shè)住宅稅列入保有稅稅種，逐步建立有效調(diào)控住宅實際需求的稅收機(jī)制。在韓國，房主炒房的成本是十分昂貴的。

　　墨西哥主要采取及時公布供需信息、限制最高空房率、設(shè)定最高房價和提供官方參考價等措施，防止住房囤積居奇、哄抬房價的現(xiàn)象發(fā)生。全國勞動者住房基金機(jī)構(gòu)依據(jù)各城市申請購房貸款的數(shù)量向開發(fā)商傳遞市場需求的信號，引導(dǎo)他們到供不應(yīng)求的區(qū)域投資。同時，新開發(fā)項目和二手房必須依法在該機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估和驗收注冊，成為該機(jī)構(gòu)房源的正式供應(yīng)方。為了防止出現(xiàn)囤積居奇、哄抬房價的情況，該機(jī)構(gòu)采取了限制最高空房率、設(shè)定最高房價以及提供官方參考房價等措施，確保住房價格如實反映市場供需狀況。任何新開發(fā)樓盤和二手房在上市前，必須經(jīng)過國有聯(lián)邦抵押貸款公司授權(quán)的商品房和經(jīng)濟(jì)房價格網(wǎng)上系統(tǒng)評估房屋的“參考價值”，評估參數(shù)包括地理位置、配套設(shè)施、破損率等，這樣可讓購房者準(zhǔn)確了解購買房屋的真正價值，防止房價虛高。為了防止投機(jī)商炒房，政府規(guī)定只有在全國勞動者住房基金機(jī)構(gòu)注冊的正式職工才可以申請購買此類房屋，同時對申請人的資格進(jìn)行嚴(yán)格審查。

　　八、采取建設(shè)混合小區(qū)、直接房租補(bǔ)貼等手段，讓低收入者分散到城市不同小區(qū)內(nèi)居住，避免貧民窟的出現(xiàn)，促進(jìn)社會各階層的相互融合。

　　馬來西亞政府規(guī)定，各類房地產(chǎn)企業(yè)必須提供其建房總量30%的廉價房，與政府一起向全社會提供，并將其作為企業(yè)的一項社會責(zé)任。在一些地理位置欠佳或?qū)α畠r房需求不大的地區(qū)，為鼓勵私人企業(yè)參與低成本住宅建設(shè)的積極性，州政府可根據(jù)本州情況適當(dāng)縮小30%這一比例或采取其他變通的辦法，如確因地價太貴不適宜建廉價屋，或整體規(guī)劃等原因，企業(yè)可通過向政府補(bǔ)償或參與異地廉價屋的建造等方式彌補(bǔ)。

　　發(fā)展中國家實施住房政策五點(diǎn)教訓(xùn)

　　一些發(fā)展中國家在實施住房政策過程中，也有過深刻的教育。

　　一、政府承擔(dān)的居民住房保障責(zé)任不充分，居民住房問題得不到有效的解決。

　　印度確立了以各種方式和途徑鼓勵各階層居民把儲蓄用于建房為核心的國家住房政策，印度政府沒有足夠的能力為住房建設(shè)提供巨額投資，住房建設(shè)所需投資的90%要依靠居民自己的儲蓄。印度大部分低收入家庭的住戶條件較差，一半以上的家庭只有1間房，30%以上的居民仍居住在貧民窟中。印度是世界上住房問題最為嚴(yán)重的國家之一，在聯(lián)合國列舉的世界8個“住房最糟的城市”中，就有2個城市在印度。

　　二、住房政策規(guī)定與居民實際收入和居住狀況相脫節(jié)，低收入家庭無法真正得到實惠。

　　泰國在推動公共住房建設(shè)時，對土地出售政策、房貸標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定等方面未加審慎考慮，在公房建成后，原計劃的對象--低收入居民無法享受住房的優(yōu)惠，而真正受惠者都是中等收入以上的居民。

　　印尼政府要求貸款購房必須提供單位的擔(dān)保信，而大部分低收入者為失業(yè)者或在非正式經(jīng)濟(jì)部門工作的，這些人群無法取得擔(dān)保而購買住房，房貸也形同虛設(shè)。

　　三、對抵押住房的估值沒有充分考慮通脹因素，損害了居民的利益。

　　墨西哥在高通脹時期對住房抵押貸款利率和期限規(guī)定不合理，導(dǎo)致住房抵押貸款利用效果不佳。吸取墨西哥的教訓(xùn)，智利和巴西在提供住房抵押貸款時，對貸款進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整，消除通脹因素的影響。

　　四、政府監(jiān)管不力，住房保障措施落實不到位。

　　在一些發(fā)展中國家，由于政府監(jiān)管不力，使得一些不法房地產(chǎn)商千方百計鉆法律空子，或囤積居奇房屋，或投機(jī)買賣，造成房價飛漲。泰國“扶貧安居房”項目實施以來，由于政府監(jiān)控不嚴(yán)，有關(guān)開發(fā)商為趕工期低質(zhì)交房的事件時有發(fā)生。馬來西亞開發(fā)商在執(zhí)行公共廉價房政策時常常采取各種變通的手段，逃避建造30%廉價房的規(guī)定。

　　五、住房保障制度因與住房建筑標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不配套而難以落實。

　　在泰國，盡管政府為低收入居民提供購房低息貸款和補(bǔ)貼，但是由于房屋建筑和工程設(shè)有最低的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建筑成本較高，大大超過低收入居民的實際支付能力。因此，由低收入居民獲得政府公共援助房屋之后轉(zhuǎn)賣給高收入居民，進(jìn)行政府公援房的非法買賣現(xiàn)象在泰國比較普遍。

　　作者簡介

　　余芳東：管理學(xué)博士，現(xiàn)任國家統(tǒng)計局國際統(tǒng)計中心副主任，主要研究方向是國際比較統(tǒng)計和世界經(jīng)濟(jì)。

　　劉冰：工商管理學(xué)碩士，曾為OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）訪問學(xué)者，現(xiàn)任國家統(tǒng)計局國際中心世界經(jīng)濟(jì)分析處處長，主要研究領(lǐng)域：世界及三大經(jīng)濟(jì)體（美國、歐元區(qū)和日本）研究、中外政府統(tǒng)計體制的比較研究等。

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