伊歌

　　為何“地政風暴”難以吹滅土地違法的燎原之火？為何被稱為“最為嚴厲的土地制度”卻遭遇嚴重的挑釁？是原有的土地制度“激勵”了地方官員的膽大妄為！

　　“對事要處理到位，對人要處理到位。”早在去年6月，國土資源部執法監察局局長的張新寶就誓言將嚴懲土地違法案件。前天，監察部、國土資源部聯合舉行土地違法違規案件查處情況新聞發布會———“地政風暴”再顯雷霆萬鈞之勢。

　　“兩個到位”也并無虛言。以廣東開平市政府非法批地案為例，不但責成當地政府取消批文、仍保持原貌和沒有建設項目的土地退回復耕復綠；而且主事的書記、市長、副市長等均被提請撤職等黨紀政紀處分。從去年10月開始，監察部、國土資源部對2005年1月至2006年9月的新增建設用地逐宗進行全面清理排查；到今年初，各地共自辦查結案件13059件，涉及土地17500.70公頃，給予黨紀處分927人、政紀處分561人。

　　從2003年開始，中央政府就嚴令整頓土地市場，下發的文件一個又一個，可謂三令五申加措辭嚴厲；而且還建立起“國家土地督察制度”、開展“全國土地執法百日行動”。可是，土地違法仍有愈演愈烈之勢，如張新寶所形容：“土地違法面廣量大，花樣迭出。中央政令在一些地方成為一紙空文。違法用地數量巨大加大了當前

宏觀調控的難度。”

　　為何“地政風暴”難以吹滅土地違法的燎原之火？為何被稱為“最為嚴厲的土地制度”卻遭遇嚴重的挑釁？是原有的土地制度“激勵”了地方官員的膽大妄為！張新寶就坦言：“由于當前土地違法不是簡單的個人違法，更多地涉及地方政府，而且手段非常隱蔽，受體制、機制的制約，國土資源部門一家確實很難辦，很難形成有效威懾。”

　　我國向城鎮國有土地使用者征費的制度始于1987年，當時作為地方稅的一個變種，主要用于城鎮建設和維護；1988年改為土地使用稅，中央和地方政府對半分成。1992年，將出讓土地使用權所得稱為“土地出讓金”，并將上繳中央財政的比例下調為5%。1994年實行分稅制后，土地出讓金全部劃歸地方所有。正是這樣的制度安排，不斷刺激地方政府的征地用地賣地沖動，土地出讓金也逐漸成為一些地方政府的“第二財政”。在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上，成為名副其實的“土地財政”。

　　在農業稅取消、

個人所得稅成為中央和地方分享稅種后，地方政府對“土地財政”更加形成依賴。加上錯位的政績考核和扭曲的政績觀，一些地方官員有足夠的動力在規劃、征地等環節規避、對抗上級的管制。為了在任期內出政績、裝門面，他們或者不惜大規模違規批地，造成“本屆政府吃土地，下屆政府吃空氣”；或者在征地過程中不惜侵害農民權益，導致部分失地農民“種田無地、就業無崗、低保無份”；或者不惜與開發商默契配合哄抬商品

房價格，從而拉高地價，以牟取更多的土地收益，齊齊共享“地產盛宴”。

　　地方政府既是土地管理的監管者，更是土地收益的受益者———如此激勵不相容的制度安排，僅僅依靠中央政府對新增建設用地“全方位卡位”、強化自上而下行政控制和監督的“檢查”，又怎么能讓“地政風暴”輕易刮走土地違法之火？

　　隨著去年9月《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》的出臺，中央政府正從土地出讓金的制度調整入手，解決土地收益和土地管理的根本性問題，包括將土地出讓金納入預算管理，建立“國有土地收益基金”等等。當下最迫切的是：重新合理規范各級政府的事權和財權，讓“土地財政”盡快退出歷史舞臺。只有改革到位，“地政風暴”才能真正刮到位。

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