日前，醞釀已久的《土地儲備管理辦法》終于出臺，目的在于“完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力”。

　　自1996年上海市成立第一家土地儲備機構，各地已經累計有2000多家類似機構，從事土地收購、整理和出讓工作。應該說，由于缺乏政策指導規范，圍繞這些機構展開的土地儲備活動，都或多或少產生了管理混亂、土地運用低效、腐敗尋租等問題，成為眾人詬病的對象。

　　在采取了幾年的

房地產調控政策后，決策部門終于認識到，解決

房價過高的根源，在于土地供給制度的改革。因此，無論是出讓金納入預算管理，還是促進土地一級市場的透明化，到現在的土地儲備管理改革，都是為了實現土地供給過程的合理化，避免土地價格過高而為高房價推波助瀾。

　　新的《土地儲備管理辦法》體現出幾方面政策傾向。最重要的是，明確了土地儲備的模式，對土地儲備機構進行職能定位，強調其作為事業單位代理行使政府職能，可以獲得金融支持，對儲備土地進行前期開發管理等工作，這客觀上提高了其土地供應能力。再就是規定了土地儲備機構要盡快使更多的土地具備用地條件，從而可縮短土地供應周期，適度防止土地閑置、囤積等行為。此外，還規定政府將優先儲備閑置用地，并把土地儲備相關信息及時在部門間匯報交流，這也有利于掌握土地信息，加快閑置土地清理。

　　然而，從總體上看，新規定并未給土地管理制度帶來更多令人驚喜的突破，而在某種程度上，它是對現有狀況的某種規范性修正。未來它還需要完善。首要問題，就是沒有解決一些地方政府普遍追求土地高收益的問題，土地儲備機構有普遍較高的銀行貸款額更加劇了這一點。表現在實際工作中，一方面是只收購升值潛力大的土地，在此過程中損害公眾利益的事情時有發生，另一方面則人為制造土地“賣方市場”，有強烈動機通過控制土地供給來謀求更高利益。有研究表明，一些地方土地儲備機構也存在囤積土地現象，政府計劃的土地供應量并未完全進入市場，新規定對此也只有模糊的約束。對此，除了從源頭上推進財稅體制改革，來解決一些地方政府“賣地生財”的沖動，作為土地儲備管理的重點，起碼應該形式上加強對土地儲備計劃的事先約束和事后監督。除了向同級政府報批，土地儲備計劃還應該通過人大的審議，并由人大審查上年度的計劃執行情況，重大項目應該進行公眾聽證，以此來增強地方政府用地的透明度和外部約束性。

　　還有，新規定的另一個問題，是為地方政府壟斷土地一級市場提供了政策合法性。我們知道，原有土地儲備管理的缺陷，就是土地儲備機構既代表政府從事土地收購和管理，又直接與

開發商合作經營土地，甚至很多地方的土地儲備中心就是兩套牌子，自己就可以經營開發房地產。這種政企不分，不僅成為腐敗的溫床，而且土地一級市場更不透明。這不僅不符合土地一級市場改革方向，而且增加了通過“招掛拍”程序而合謀經營土地、推高地價的可能。新規定僅僅靠明確土地儲備機構的事業單位身份，并不能解決這些問題。

　　此外，作為土地儲備管理的末端環節，理應對開發商的特定后續行為進行監控，防止愈演愈烈的土地囤積行為，這在新規定中有所缺位。例如，在土地進入一級市場開發前后，應以政策規定來限制開發商以轉手套利為目的的土地買賣行為。對超過期限未動工開發的企業，堅決收回土地使用權，對不具備開發能力和土地儲備超出開發周期的企業，取消其參與競標的資格。這樣，才能形成合理有效的土地儲備管理流程。

　　總之，土地儲備管理改革是解決“土地財政”、房價高企等一系列問題的切入點，只有出臺“真槍實彈”的規定，才能打破一些地方的利益集團的鏈條，為經濟社會發展奠定良性基礎。

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