秦暉

　　“我以為，當前關于農民問題的各種說法千奇百怪，但兩個說法最為虛偽：一是說讓農民當自耕農他們會失去保障，把他們弄成佃戶反倒有保障了！二是說：只許官府征地、不許農民賣地，這是為了農民的利益！”

　　近年來，農民缺少社會保障的情況日益受到關注，而與此同時各種非農業性土地開發和政府“賣地財政”對土地的需求又急劇增加，于是“土地換保障”的說法流行起來。

　　應當說，這種說法在理論上比起過去那種 “不許農民處置土地就是‘保障’了農民”的“土地福利論”來是個進步，因為它至少承認了土地的所謂“非私有”狀態并沒有給農民提供保障，而在實踐中，比起過去造成大量“三無農民”(無地、無業、無保障)的“圈地運動”來，以提供社會保障作為“圈地”的條件也是進了一步，如果主事者足夠仁慈，農民土地被圈占后得到足夠的“保障”的皆大歡喜案例也不是沒有。

　　但中國的事情往往是好心人搞試點通常會成功，一旦普遍實行，就是另一回事了。“土地換保障”如果作為一種強制措施來推廣，我們有理由表示強烈的擔心。

　　有田可佃，就無需保障？

　　這里首先要澄清一種相沿已久、人們習以為常而不覺其謬的說法：似乎耕種“非私有”土地的農民對于社會保障的需要不如自己擁有地權的農民。

　　農民對土地的權屬和他們對于“社會保障”的需要是什么關系呢？我們知道，所謂社會保障與一般意義上的收入不同，它是一種針對“風險”的“社會安全”保證。無收入當然談不上“保障”，有收入未必就有“保障”(如果收入不穩定或不足以應付意外)，而高“保障”也未必意味著高收入。農民——以農為生者如果無地可種又沒有改業，那就沒了收入，無法謀生，就不僅僅是“保障”的問題了。假如他種著地，一般情況下多少有收入，但仍然有生老病死的“風險”，有看不起病、上不起學的困難，那就屬于社會保障問題。

　　而有地可種的農民又有兩種情況：有些人種的是自有土地(包括農戶自己私有的，或農民自由組成的自主性“集體”所有的，筆者論證過這兩者差別不大，兩者互相轉換也容易)，有些人種的不是自有的地(包括別人私有的，或非自主性官辦“集體”的土地，這兩種情況本質上也類似)。通常我們把前者叫自耕農，后者叫佃農。就收入而言，自耕農是否一定比佃農高？未必。假如那佃農有資本、有足夠的經營規模，他可能是所謂“富佃”或租地農場主；即便就是小農，假如他承租的地主足夠仁慈，地租率很低，則其收入也不會比同等耕作水平的自耕農差多少。

　　但就“保障”而言則可以肯定，在兩者收入相當的情況下，自耕農的自我保障能力無疑要強于佃農，而決不可能相反。換言之，佃農之需要“社會保障”肯定超過自耕農。道理很簡單：當出現正常收入無法應付的風險 (如大病或高額學費之類重負)時，自耕農還有收入以外的資源(主要就是他自有的土地)可以變現，萬不得已他還可以“賣地救命”、“賣地求學”，而佃農連這最后的出路也沒有。

　　當然，這兩者的差別不能過高估計，因為“賣地救命”只是一次性的，地賣了他也就變成佃農，下次再遇到風險，兩者就一樣了。正因為如此，即便是自耕農也需要有基本社會保障，而不能只靠那最后的“賣地救命”。今天的發達國家，農民既有地權又享有社會保障是常見現象。而地權歸農的主要好處也不在于“賣地救命”。但無論如何，你總不能反過來講佃農的自我保障能力倒比自耕農強吧？“賣地救命”之所以靠不住，不就因為賣了地他就“淪為”佃農了嗎？如果佃農反而更能自我保障，就該是“升為佃農”了，“賣地救命”豈不成了好事？筆者過去指出過“土地代替保障”之說的悖謬，但此說如果還有那么一點理由，那也只能是說農民的“土地所有權”或許還有點保障作用，而只有“使用權(佃權)”是不行的，更別說連“佃權”也不確實，只是在他人允許下“使用著”而已了。

　　然而這么明白的道理，有些人就楞往歪里講。這些人宣稱：如果土地歸農戶私有，他們就沒了“保障”；只有他們種著“官地”，才是擁有某種“保障”的。過去這“官地”說拿走就拿走了，并不提什么保障。如今有了進步，當主人要收回“官地”不讓種了，才想到要給“失地農民”以保障，而以前似乎就沒有這個問題。于是這保障似乎就是土地“換”(哪怕并非自由交換)的。顯然這種說法仍然帶有過去那種“土地保障代替社會保障”之說的強烈影子。但問題在于：在拿走農民耕種的土地之前，農民就不需要“保障”嗎？或者說即便理論上需要，其迫切性是否就不如私有者農民那么強烈？

　　其實這個問題無非就是拐彎抹角地問：是否只有自耕農才需要“社會保障”，而佃農反而不需要，或至少不那么需要？佃農比自耕農更能保障自己嗎？如果直截了當這么問，相信答案是顯而易見的。但是拐了幾個彎，似乎就把人弄糊涂了。

　　仁慈主人關照下的佃戶不需要保障？

　　這不，有反對地權歸農者就爭辯說：種官地的農民不能說是一般的佃農，因為官家比一般私人地主仁慈，地主要收租，而官家不收。的確，自從免除農業稅的改革推行后，農民承種官地的條件空前改善了。這個進步確實來之不易，我們應當創造條件把它鞏固下去。不要忘記，僅僅幾年以前，官地耕種者的沉重負擔 (可以理解為官租)曾經造成“三農三真”(“農村真苦，農民真窮，農業真危險”)的困局和農民棄地而逃、土地大量拋荒的嚴重后果。最近為宣傳“十七大”，中央電視臺

新聞聯播中公布了湖北農民朱建華家的票據本，1998年，朱家4.9畝責任田收入1300多元，而他要上繳的費用達1277元，“官租”率高達90%以上！2000年，他家總收入不到6000元(含非農業收入)，實際上繳達1514元，按農業收入計，“官租”率恐怕也超過一半。這種情況只是這幾年才出現改變。更不要忘記，再幾十年前的“困難時期”，官家比一般私人地主更甚的苛取甚至曾造成餓殍遍地的大災難。

　　但是，即便我們忘掉了這一切，現在要問的是：如果佃農的確遇上了個難得的好主，他免除地租分文不取，佃農就會比自耕農更有“保障”嗎？

　　顯然未必。如前所述：假如在同樣沒有社會保障的情況下，佃農和自耕農遭遇了嚴重的困境，擁有土地的自耕農萬不得已還可以 “賣地救命”，而“仁慈主人關照下的佃農”仍然是連這條路也沒有的——再仁慈的主人，他能給你免租，難道還能讓你“盜賣”他的土地不成？

　　當然，如果這個仁慈主人除了出租土地外還提供另外的慈善援助，那又另當別論。但這里證明的就不是什么“土地代替保障”，而是土地之外需要另有保障了。而且這一點同樣對于佃農(無論官佃還是私佃，也無論主人是否仁慈)比自耕農更為重要。

　　總之，種官地的農民比自耕農(私有者農民)更缺少自我保障能力，官家的仁慈最多使他的收入不低于自耕農，但自我保障能力弱于自耕農則與一般佃農無別。因而他們也比私有者農民更加需要“社會保障”。而且是被“征地”之前就需要。至于被征地以后，那就是如何糊口的問題，而不是看不起病、上不起學這類“社會保障”問題了。如果說國家或社會還無力“保障”他們，而希望他們自己保障自己，那就應當把地權交給他們，那才真正有點“土地代替保障”的意思。如果不想給他們地權，當然也可以說出一些理由，比如說是為了隨時征地方便，為了避免農民利益“過于強化”、防止農民“過分”的漫天要價，為了便于國土整治，為了加快工業化原始積累而需要農民作出犧牲等等。但說是為了“保障”農民就未免太那個了點。

　　下轉42版

　　上接41版

　　我以為，當前關于農民問題的各種說法千奇百怪，但兩個說法最為虛偽：一是說讓農民當自耕農他們會失去保障，把他們弄成佃戶反倒有保障了！二是說：只許官府征地、不許農民賣地，這是為了農民的利益！說“虛偽”似乎有點過強的價值色彩，我知道作為研究者而言不太合適，但我似乎找不到更恰當的說法。因為我不能說這兩種說法錯誤：不讓農民做自耕農，在地權問題上實行官府壟斷，也許都是有道理的——但絕不是他們講的這種道理。很多市場經濟國家經過嚴格的民主法治程序(這往往很費事)也可以為重大公共利益而征用土地，但他們從不說這是“為了被征地者的利益”。

　　“土地換保障”，還是“沒收土地，

　　再賜予保障”？

　　我過去提到“賣地救命”，有人就很光火，以為這話很難聽。但現在“以土地換保障”似乎成了改革熱點、為農民著想的好事而被津津樂道。然而這兩者有何區別？或曰：“救命”是一次性的，而“換保障”長遠有效。其實“賣地救命”不過是極而言之，說明生命比土地更重要，在沒有其他保障手段的情況下剝奪作為最后出路的農民土地變現權是違反人道的。但是農民有了這一權利后他們當然不會僅僅用它來“救命”，他們也可以“賣地”來買其他東西，包括各種保險。這不就是“土地換保障”么？

　　與那種越俎代庖的“土地換保障”相比，這種農民自主的“土地換保障”真正的特點在于：由于土地的市場價通常都遠高于“征地補償”，因此它應當能換得更高水平的“保障”。當然這要有充分發育的保險市場、適合的保險產品而且農民也充分了解有關信息。政府如果想在這些方面提供服務與幫助，何愁無所作為？至于在商業性的保險(土地“換”保障的提法本身就有商業色彩)之外還需要福利性的、轉移支付型的社會保障，政府如有能力和意愿也完全可以做。在正常的市場經濟中商業保險與社會保障是互補、而不是互相排斥的，何況如上文所述，這樣的社會保障本來在農民被“征地”前就應該有，農民“失地”后再給都已嫌遲，怎能反而用作剝奪農民地權的理由？

　　更重要的是：農民自主的“換保障”(或曰“賣地救命”)必然是以農民的需要為前提，否則農民會拒絕交易。但如果是農民無法自主的“征地后以保障來補償”，那前提就不是農民的需要，而是對方的需要。亦即無論農民是否要“保障”，只要官員或

開發商要圈地就可以搞。這樣的“土地換保障”往往并非是為了保障農民，而是、至少首先是要保障“賣地財政”的成功。如果他們還不想圈這塊地呢？那就不會有“換”，農民也就沒有“保障”了？

　　當然，農民自主的“土地換保障”與現有體制有矛盾。嚴格地講，現今土地制度安排下是談不上“換保障”的。這是因為如今的“土地換保障”并不是在承認農民地權的情況下進行的一種自愿“交換”，而是一種行政性、強制性安排。確切地講，這種做法與其說是 “土地換保障”，不如說是“我沒收你的土地，再賜予你保障”。因而這種做法的后果便隨“我”的意愿而具有太大的不確定性。顯而易見：“土地”與“保障”都有多少、強弱、各種各樣的千差萬別。到底以多少“土地”來換得什么水平的“保障”？這里面的文章太大了。

　　從理論上講，對這個問題歸根到底無非是兩種辦法：或者通過討價還價實現自愿交易，什么“土地”換來什么“保障”由雙方的“契約合意”決定。或者由一方(即“征地”方)決定：如果他大慈大悲，也許“換”來的保障會超過土地所值。但假如是這樣一種慈善行為，又何必硬性規定受助者必須接受？農民自愿“交換”土地所得的“保障”如果不足而政府又想獻愛心，難道會找不到別的辦法？而如果官員刻薄寡恩，以很少的“保障”奪走農民價值很高的土地，以實現“賣地財政”的目標，你又如何防止呢？

　　“土地換保障”能否通過自由交易的市場手段實現？當然可以。事實上，市場經濟中所有者出售己物(例如地產)后以所得購買各類保險 (健康保險、醫療保險、

養老保險、人壽保險等等)本是再正常不過的事。而且嚴格地說這才是真正的土地“換”保障，而不是“我沒收你的土地，再賜予你保障”。當然，現代福利國家不能只有這種商業化的“保障”，尤其對窮人，具有一定程度轉移支付的社會保障是民主國家的責任。具體到農民而言，土地價格如果太低，他們就無法“換”到足夠的保障，仍然需要國家的幫助。但這為什么要以不許交換為前提？

　　有人可能會假設農民比較鼠目寸光，他們拿到地價就揮霍了，而不去買保險或者沒有買足夠的保險。盡管在處理農民自己的家事——而非國家大事——上官員是否就比農民自己高明是很可疑的，但如果官員真的要為農民操這個心，也可以考慮在交易的基礎上再實行某種強制性保險統籌。這樣做盡管也有爭議，但肯定比干脆不許農民交易要可取得多。

　　來源：經濟觀察報網

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