-專家建言-張千帆

　　前不久的一則消息“山西部分煤老板攜數十億資金赴新疆挖煤”吸引了筆者的眼球，因為《中國經濟時報》今年7月曾發(fā)表“山西煤窯真相調查”的深度系列報道，讀來令人觸目驚心，也令人擔憂發(fā)生在山西的煤礦事故、環(huán)境污染及其背后的權錢交易將蔓延到全國其他資源富裕的省份。

　　山西號稱是中國的“煤都”，煤儲量和年產量都占了全國1／4，以往一直高居各省之首。擁有如此得天獨厚的自然資源，對于一個地方來說顯然是好事。曾記得上世紀六十年代有一首歌，唱的是“人說山西好風光”，但是自從1990年代黑煤窯泛濫之后，山西這個地方卻怎么也“風光”不起來。山西的煤除了造就為數不少的煤炭暴發(fā)戶和“紅頂商人”之外，似乎留給山西和留在全國人民記憶中的就只有連綿不斷的礦難、礦工及其家屬的苦難、“私挖濫采”、“生態(tài)破壞”和“環(huán)境污染”。為山西煤礦開發(fā)承擔成本的不僅是死難礦工及其家屬，而且還包括幾乎所有的山西老百姓。挖煤對環(huán)境資源的損耗十分巨大，浪費大量地下水，有時甚至造成地表塌陷，洗煤更產生了嚴重的環(huán)境污染。革命老區(qū)呂梁產焦煤，每到夜晚河流都成了紅色。晉祠的“難老泉”則早在1994年就已經“老”了(斷流)，主要原因就是周圍開采的小煤礦抽干了地下水。截至2004年，山西因采煤引起的嚴重地質災害區(qū)域近3000平方公里，目前沉陷區(qū)面積正以每年94平方公里的速度增長。在1000多平方公里的沉陷區(qū)面前，即便是巨資治理也顯得杯水車薪，水資源枯竭、土壤破壞等問題更還沒有擺上治理日程。子孫后代的資源都用得差不多了，賺足了錢的大戶們卻已經開始考慮“生態(tài)移民”。

　　一邊是暴富的煤老板和“紅頂商人”、連年增長的地方GDP和財政收入，一邊是礦難、死亡、環(huán)境污染和生態(tài)災難。這里實在包含了太多的悖論。按理說，在公有制中國，礦產是一級國家資源，應該讓全民受益(鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦也至少應該讓全村受益)，而如今富了少數人，卻給當地廣大人民帶來死難和無窮無盡的后遺癥。在發(fā)達國家，GDP或政府財政收入總是和當地的

生活質量聯(lián)系在一起的；一個地方的人均GDP提高，表示那個地方的經濟更繁榮、社會更安全、法治更進步、人民更富足，因而那個地方對于其他地方的人來說也更有吸引力。為什么山西不是這樣？為什么山西的GDP上去了，礦難卻下不來、生態(tài)依然遭到破壞、環(huán)境還在繼續(xù)惡化，以至山西不僅是一個外人除了旅游之外不愿意居留的地方，而且許多當地已經從煤炭中暴發(fā)的富家子弟正紛紛琢磨如何“生態(tài)移民”？礦主和官員的財富、不斷攀升的GDP和地方財政收入如何與礦難、生態(tài)破壞和環(huán)境污染并行不悖地共存著？為什么中國的某些地方資源越多，卻反而造就了越多的不幸？

　　《中國經濟時報》的系列報道給我們揭示了一條“黑鏈”，正是這條從黑礦主一直延伸到黑記者的“黑鏈”造成了山西的煤礦事故和環(huán)境破壞。平心而論，政府并非對黑煤窯放任不管，但是政府監(jiān)管的效果似乎只是造就更多的“黑色人物”并增加“黑鏈”的環(huán)節(jié)，從而增添黑煤礦的尋租成本而已。然而，在成本仍然遠遠小于利益的情況下，黑煤礦運營依舊。在金錢面前，所有的法律控制似乎都失去作用：煤礦可能處在某個村子地下，但是只要買通村長、村書記，沒有什么不可以做的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、紀委、礦產資源局的人也同樣一一“擺平”，甚至安監(jiān)局的負責人也可以利用安全檢查權大把撈錢；讓煤檢站檢查“煤票”，他們卻置身“黑鏈”之中，按照幫助違法的貢獻大小分成；記者的天職是揭露社會的陰暗面，但是黑煤窯卻吸引了大量真假記者，通過“黑材料”要挾、勒索，儼然一副“黑吃黑”的局面。從煤礦老板、煤檢站“老大”及其大小嘍啰乃至“黑記者”到村支書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、地方安監(jiān)局和資源局的官員，甚至包括來自各地農村的僥幸沒有碰上礦難的礦工們，似乎所有人都從山西的煤炭資源開發(fā)中分得了一杯羹，好一派皆大歡喜的場面！

　　當然，結局恰好相反。在這場瘋狂瓜分煤炭資源的盛宴中，缺少了一個最重要的角色——3300多萬普通的山西老百姓，而這也是為什么所有這些得利者都被加上了一個“黑”字——黑煤礦、黑礦主、黑站長、黑官員、黑記者，因為他們的私人利益是建立在損害山西老百姓的公共利益基礎上的。煤炭開采的收入每天大量流進少數人的腰包，留下礦難、污染和生態(tài)毀滅——這是最大的國有資產流失！不要看現在山西的GDP連年增長，山西老百姓已經開始為煤炭資源的濫挖濫采付出代價，而且還將隨著大自然對資源掠奪的全面報復而付出更昂貴的代價。最近的統(tǒng)計表明，一旦計入環(huán)境成本，中國一些省市的GDP并沒有增長，甚至呈現出負增長。且不說煤礦工人承擔著礦難事故的風險，絕大多數山西老百姓無處可去，還得在這塊土地上生活；這意味著他們將不得不呼吸鉛含量很高的空氣，吸收溶有各種化合物的水和食物。與此同時，極少數賺夠錢的老板和官員卻可以一走了之，或到別處繼續(xù)賺錢、污染；等到全國各地的資源都耗盡了，那些造成巨大破壞的違法犯罪者很可能已經悄然“退隱江湖”、不知所終，有的甚至可能遷居國外。

　　這樣就產生了我們的問題：既然黑煤礦損害了絕大多數山西人的利益，或者至少山西的煤炭資源完全可以采取比現在好得多的利用方式，為什么黑煤礦仍然屢禁不止？為什么我們的法律干預不起作用？難道當地村干部或基層政府真的不知道黑煤窯存在？難道檢查超采超產真的那么困難？最關鍵的是，為什么我們不見山西人采取行動更好地維護自己的利益？事實上，這個問題的答案也正是解決山西礦難的惟一希望所在。

　　在大多數情況下，基層政府當然不是不知，而是故意不為。例如在2007年6月披露的山西黑磚窯雇用奴工事件中，地方政府從一開始就是知情的，但是黑磚窯的存在對于他們來說正是生財之道——否則，罰款從哪里來？既然如此，地方官員自然不會急著殺掉這只“下金蛋的鵝”。至于上級政府則確實可能不知道黑磚窯的存在，而且越往上信息越少，直到這場駭人聽聞的人道主義災難成為全國的頭版頭條。由此可見，地方政府的監(jiān)管不力并不是地方政府不能管或上級政府不想管。在自上而下的壓力型體制下，地方官員不真正對地方選民負責，因而也沒有義務為了地方的長期治理和人民的安全、健康和生存著想；相反，法律所賦予的規(guī)制權成為地方官員的尋租工具，允許他們通過縱容、幫助乃至直接參與違法活動而獲得巨額利潤。當然，自上而下的壓力并非一點沒有，但是由于上級領導并不生活在當地，不能直接感受地方作為或不作為的現實后果，因而所掌握的地方信息必然相當有限，除非發(fā)生重大事故引起了上級部門注意，但為時已晚。在自下而上監(jiān)督機制缺位的情況下，中央和地方監(jiān)管不力成了一個自然的結果。這是各地煤礦事故和環(huán)境污染長期得不到解決的根本原因。

　　看來，要從根本上破解“資源越多越不幸”的困局，還是離不開山西老百姓自下而上的監(jiān)督和參與。畢竟，山西屬于世世代代住在那里的山西人民，也只有他們才最在乎當地的生存環(huán)境，因而他們自然最有熱情制定并落實對當地的可持續(xù)發(fā)展最有利的煤礦開采規(guī)制，也最了解當地情況和自己的需要。山西煤礦所造成的事故和污染固然不只是危害山西人的利益，而且也危害來山西煤礦打工的全國各地民工以及周邊地區(qū)的利益，但是身在其中的山西人民顯然是首當其沖的受害者，而山西的煤礦開發(fā)之所以造成如此不均衡的成本和利益分配，3300多萬山西人民之所以成為濫開濫采的沉默的犧牲品，無非是因為他們不能有效參與影響自己利益的環(huán)境決策和保護過程，因為當地的決策者和大大小小的執(zhí)法者不需要向當地選民負責。如果我們的地方選舉制度真正運轉起來，地方的決策者和執(zhí)法者必須對當地人民負責，否則就將承擔落選或彈劾的后果，那么再貪心的官員也不敢疏忽執(zhí)法，地方煤礦安全和環(huán)境執(zhí)法狀況就不會是目前這個樣子。一旦地方民主將官員的職位和當地老百姓衡量的真正的地方政績掛起鉤來，那么金錢賄賂的誘惑力再大也難以撼動地方公共利益。在民主政治過程淘汰了那些黑官員之后，煤礦腐敗的黑鏈自然中斷，那些大大小小的黑礦主、黑站長、黑記者也就自動消失了。只有這樣，山西的“風光”才能好起來，山西人民才不至于成為其所擁有的煤礦資源的犧牲品。

　　當然，“資源越多越不幸”的悖論既不局限于山西，也不局限于煤炭。只要地方自治不健全，地方人民不能有效參與當地的決策并監(jiān)督其執(zhí)行，地方官員不需要真正向地方選民負責，那么這個悖論就完全可能延伸到任何資源豐富的地方。這也正是筆者讀罷那則消息之后的擔憂所在。

　　(作者為

北京大學憲法學教授)

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