南方周末記者 蘇 嶺 發自北京　

　　“這明顯是一份政府和開發商簽訂的不能拿到桌面上的私下協議，通過這個合同，我們可以明顯看到在土地正式招拍掛出讓前，無論是政府的土地出讓底價還是最終的競得人，都已定好了。土地出讓前的招拍掛只是一個形式，一個假象”

　　解讀人：國土資源部中國土地勘測規劃院地政研究中心副主任、研究員唐健

　　“這個開發商很強勢，政府都得聽他的”

　　南方周末：按照那份2006年10月18日，張家界市永定區人民政府和張家界市高駿投資有限公司簽訂的《合作開發合同書》(以下簡稱《合同書》)，第五章第十四條規定“該地塊公開出讓時的出讓起始價由甲方征求乙方意見后確定，該確定的出讓起始價及出讓款的具體返還事宜由雙方訂立補充協議 (該補充協議作為本合同附件八)”。怎么看？

　　唐�。哼@明顯是一份政府和開發商簽訂的不能拿到桌面上的私下協議，通過這個合同，我們可以明顯地看到在土地正式招拍掛出讓前，無論是政府的土地出讓底價還是最終的競得人，都已定好了。土地出讓前的招拍掛只是一個形式，一個假象，是為了能夠順利地獲得土地使用權而采取的一種手段，通過這種假招拍掛，規避國土資源部經營性用地的土地使用權應采取招拍掛方式取得的政策。是國土資源部一再強調要嚴厲打擊的“暗箱操作”行為。

　　南方周末：在2006年12月16日雙方簽訂的《張家界市鳳凰酒店項目土地儲備出資協議》(以下簡稱《協議》)中，第一條“經張家界市地價評估所評估，該地塊評估價格為9.3647萬元/畝。甲方同意該評估價作為該期批準用地出讓起始價，乙方予以同意，甲方承諾不變更該出讓起始價”，意思跟上面一樣？

　　唐�。哼@個開發商很強勢，政府都得聽他的。國土資源部和監察部都要求，招拍掛底價要根據評估結果和產業政策集體決策，并嚴格保密。在這個合同中，甲方事先已將底價告知乙方，并且還征得了乙方同意，甲方承諾不更改該起始價，完全違背了國土資源部和監察部的有關要求。

　　南方周末：第二十二條“該地塊出讓后甲方收到每筆土地出讓價款時，應將該款項支付給乙方，以作為返還乙方的投資款以及乙方對基礎設施、公共配套、體育公園的建設費用”。這怎么看？

　　唐�。哼@里隱含的意思就是說，這塊土地的最終使用者就是乙方，招拍掛就是形式。我們還可以看出，地價款最后都會返還給乙方，這樣，即使出讓價再高也是自己的錢進自己的腰包，只不過劃轉了一下。

　　國土資源部規定，在2004年8月31日之后，各省區市不得再以歷史遺留問題為由采用協議方式出讓經營性國有土地使用權，以前盛行的以協議出讓經營性土地的做法被正式叫停。被業界稱為“8·31大限”。但從相關協議上看，它實質上仍然在搞協議出讓，走了一下“招拍掛”的形式。

　　“開發商拿地成本還不足出讓金的零頭，差不多是零地價”

　　南方周末：《協議》里面的備忘錄作為《合同書》的附件八，其第二條規定 “該期用地成功出讓后，按出讓成交價款的25%計土地出讓金，該25%出讓金的15%部分上繳省政府。甲方將該兩筆款項(一、成交價款扣除上繳省政府的土地出讓金15%的部分，二、競得者上繳的契稅)于競得者支付完該地塊價款之日起10個工作日內一次性全額支付給乙方，作為償還乙方對該地塊的投資款和收益及對該地塊公建配套和基礎設施建設的投入”。比上面這條更加細化了。

　　唐健：對，一樣的意思。算起來開發商只付了土地出讓金的3.75%，就是應該交給省政府的那部分，只有這部分當地政府是無權減免的。開發商拿地成本還不足出讓金的零頭，差不多是零地價。正因為存在著這樣的私下協議，“地王”不斷涌現，土地拍賣價不斷創出新高，造成土地價格虛高，房地產泡沫就是這樣產生的。

　　南方周末：該上繳的契稅是多少？能減免嗎？

　　唐�。�1997年10月1日實行《中華人民共和國契稅暫行條例》的第三條規定：“契稅稅率為3%-5%”。“契稅的適用稅率，由省、自治區、直轄市人民政府在前款規定的幅度內按照本地區的實際情況確定，并報財政部和國家稅務總局備案”。按規定，契稅不可減免、返還。

　　南方周末：第三章第十條“該地塊的征地、拆遷安置補償費用及因取得征地和其它合法用地手續而向國家、省級政府交納的稅、費由乙方負責按本合同第四條約定投入，甲方進行總包干承包(包費用、包完成期限)”。土地轉讓前期的費用應該由誰來負責？

　　唐健：按照規定，城市分批次用地的有關費用，包括征地補償安置費用、基礎設施開發費用以及應繳納的規費應由城市人民政府承擔，待土地出讓后由用地者以土地出讓金的形式繳納。但事實上在實際操作中，這些前期費用都是用地者承擔的。很多地方都存在這種做法。

　　土地要招拍掛，而招拍掛之前不可能確定業主，但現在一般都是業主先定。

　　南方周末：第七章第二十七條“該地塊的用途暫定為酒店及體育公園配套，甲方應爭取讓上級政府允許在該地塊或與該地塊相連的其他用地中建設商品住宅。并由雙方進行住宅部分土地的儲備合作，雙方的合作形式不變，其他事宜由雙方另行協商”。怎么理解？

　　唐健：如果說可以建商品住宅，這個地的儲備也是按他這種方式運作，都是對開發商有利的條款。比如你這個地，也是為了開發商有利，他也可以去修改規劃。這塊地原本不是住宅，但是建了一個酒店，修了公園了，肯定會帶動其周邊的地價隨之上漲。這個時候，你再建商品房，肯定房價也就上去了，開發商又可以獲利。這些都是對開發商有利的事情。

　　“按這個《協議》，這個地全部都不算閑置土地了，這就規避了 ‘不能囤地，馬上建’的政策。”

　　南方周末：在《協議》的附件九“羅家崗地塊出讓條件”第一條，“由于該地塊占地規模和投資大，為能成功開發該地塊，競得者須將該地塊進行整體規劃并逐期開發，該整體方案在規劃部門批準后，競得者可據市場需求自行決定該地塊逐期開發的期數及每期開發的規模。市、區政府不以該地塊中的張家界一塊地逾期開發(主體酒店部分不超過2006年9月26日在中博會上簽訂的開發建設協議書中約定的開發期限)為由處罰競得者或收回該地塊中未開發部分的土地，并承諾不按閑置土地處理，且不以土地閑置為由向競得者收取任何費用或罰款。但競得者不得使該地塊全部處于停工狀態。”

　　唐�。�1999年4月26日國土資源部發布施行的《閑置土地處置辦法》規定第二條規定，“閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。具有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：(一)國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設的；(二)已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經批準中止開發建設連續滿1年的等”。

　　按這個《協議》，他這個地全部都不算閑置土地了，他這就規避了“不能囤地，馬上建”的政策。

　　從2006年7月1日開始，出讓土地還有《國有土地使用權出讓合同補充協議》，對出讓土地的竣工時間、投資總額、投資強度等做了明確的約定，開發商必須遵守。

　　南方周末：在這個附件九，“競得者可在該地塊上依規建設可售的產權式酒店，政府部門應許可競得者可將該產權式酒店對外銷售。該產權式酒店附帶花園出售的，政府部門應為買受人辦理該花園的土地使用權權屬登記等有關手續”。

　　唐�。寒a權式酒店就是別墅。2006年5月30日，國土資源部下發《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》，從即日起，中國一律停止別墅類房地產項目供地和辦理相關用地手續。它又一次規避了政策。

　　南方周末：“政府不對地塊每年報建和銷售的面積進行任何的限制”，這是何意？

　　唐健：為了保證出讓土地能夠得到及時有效的開發利用，防止開發商長期囤積土地，國土資源部要求在土地出讓合同中必須明確項目的開工、竣工時間，對閑置土地的認定也很明確。協議上的這些要求明顯和目前的政策沖突，其目的就是囤積土地，人為減少土地供應量，造成房價上漲，獲得更多的收益。

　　“這個當地政府把這些都免了，可能就是為了掙人氣、制造繁榮景象。”

　　南方周末：附件九第六條，競得者可享受一些政策優惠，比如“該地塊建設所涉及的區應收的行政事業性收費一律免收，所涉及的市應收的行政事業性收費由永定區促成市政府出具書面文件予以全免”，還有一些企業稅、營業稅、土地使用稅等的減免，感覺這個項目享受重點工程的待遇和保護。

　　唐健：一個普通的商品酒店開發明顯算不上重點，因為國家重點工程一般都是國家重點急需發展的能源、交通和水利這類。營利性的、房地產開發性項目，列入重點工程，我覺得不是很適合。

　　別的他有一些返還，什么稅收返還。有一些地方政府引進資金搞房地產開發，是為了得到房地產稅、城鎮土地使用稅和營業稅等。這個當地政府把這些都免了，可能就是為了掙人氣、制造繁榮景象，或者就是為了讓開發商賺錢。

　　南方周末：房地產開發所帶來的稅收在地方政府稅收中占多大比例？

　　唐健：因為房地產開發所產生的相關稅收屬于地方稅種，在很多發達地區，房地產稅、城鎮土地使用稅和房地產企業的營業稅，占地方稅收的很大一部分。他把這些都免了，那等于政府既沒有通過土地出讓獲得收益，也沒有獲得引入投資后產生的稅收。

　　南方周末：這塊地的面積是69.28公頃。好像很多地方轉讓的地也介于這個面積左右。

　　唐�。喊凑铡吨腥A人民共和國土地管理法》的規定，征收耕地以外的其他土地超過70公頃的由國務院批，他剛好差那么一點，由當地省政府批就完了。現在地方很多都是這樣，比如我們下去看好多報地，都是69公頃。

　　南方周末：報國務院不一定能批？

　　唐�。褐饕�是審批周期長。

　　南方周末：這是在掛牌之前搞的一個協議，而且不是用他掛牌去競得的那個公司名義去。

　　唐�。哼@樣招拍掛就是形式了，早就內定了。

　　“政府為了吸引開發商，不惜自己去修改現行規劃。這也反映出規劃具有較大的隨意性�！�

　　南方周末：《合同書》第三條，甲方的義務是負責為乙方搞房地產開發修改土地利用規劃和取得合法的一些手續等。這種做法有什么不妥嗎？

　　唐�。喊凑丈鲜鲆幎�，當地政府為了引進這個項目，不惜修改土地利用規劃。土地利用規劃是由政府批準的，每塊土地的用途由規劃確定，建設用地項目必須符合規劃才能得到批準。政府為了吸引開發商，不惜自己去修改現行規劃。這也反映出規劃具有較大的隨意性。

　　第三條說乙方負責詳細的規劃設計，乙方已經負責設計，這很明顯地就隱含著，最后的項目肯定是給他的了。

　　第八條乙方提出來了設計要點不得改變的，規劃很多這個東西其實不是你開發商說了算的，尤其提到了該地塊的規劃也要乙方說了算，這就說不過去了，一個業主、用地者無權干涉政府的土地利用規劃。

　　南方周末：針對這種地方先收出讓金再返還的做法，國家有什么管理政策嗎？

　　唐�。骸秶鴦赵恨k公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》中規定，從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。對違反本通知規定，擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫的土地出讓收入，要嚴格按有關規定處理，并依法追究責任人的責任。

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