潘岳 國家環保總局副局長

　　新的歷史階段都有新的理論作向導。中國共產黨十七大報告更加全面系統地闡述了科學發展觀的深刻內涵，將科學發展觀列入中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，科學發展觀早已不是某種經濟模式的變革，而是涉及政治、文化、社會各個領域的深刻變革。特別值得一提的是，十七大報告第一次將環境資源列為所存在的首要問題；第一次大篇幅地突出講環保；第一次將生態文明寫入報告。在十七大報告中，“主體功能區布局基本形成”是全面建設小康社會的一項具體目標，而實現小康社會經濟目標時必須以生態環境良好為基本前提。

　　如今，造成中國嚴重環境問題的原因很多。如一切以單純GDP增長為標準的不正確發展觀，如沒有一套環境責任追究與考核評價的制度，如條塊分割不統一的環境監管體制，如沒有一套實現環境經濟雙贏的政策體系等等。但最嚴重的還是缺乏規劃的結構布局問題，帶來了巨大的環境安全隱患。

　　一個大國發展需要有個靈魂，科學發展觀就是靈魂；有了靈魂就有了方向，這就是可持續發展戰略；可持續發展戰略的重要內容就是國土整治規劃與產業規劃；對這些規劃進行的環境影響評價便是戰略環評；戰略環評的核心就是規劃環評。即是國土空間要按照主體功能區的要求，形成經濟、人口、環境、資源相協調的格局；重大產業要制定與環境資源承載能力相適應的規劃。我們正要做的，正是過去我們做得不好的地方。

　　例如火電行業。中國GDP全靠重化工業帶動，重化工業又要持續相當長的時間，重化工業又幾乎全依靠火電，火電又帶動了煤炭生產。四年前我到環保局時，中國火電的裝機容量是3億千瓦左右，到2006年底已經接近5億千瓦，按照目前的發展速度，2020年火電裝機將大大超過預計的規模。這樣的發展速度應經過認真的規劃。我國現在的二氧化硫已超過容量一倍多了，在世界排第一。不久，二氧化碳也將排第一。從布局上看，

長三角及珠三角等地區已形成大規模的電廠群，造成了嚴重的局部大氣污染。從結構上看，2006年底，我國發電裝機容量中，新能源只占了0.21%，而10萬千瓦及以下的小火電機組卻占23.8%。如今對節能減排任務壓力最大的就是小火電。

　　再如鋼鐵行業。2006年，中國粗鋼產量4.2億噸，位居全球第一，預計2007年要接近甚至超過5億噸。而其能耗占全國一次能源消耗量的15%左右，年耗水量占全國工業耗水的10%，外排廢水量占全國8%，二氧化硫占7%。目前，一些生態脆弱、極度缺水的地區仍在盲目擴大鋼鐵產能。產能的迅速擴大使得中國對進口

鐵礦石的依賴不斷加大。如今全國不符合產業政策的落后煉鐵能力約占總產能的24.2%，落后煉鋼能力占總產能的13.3%。如果把這些落后產能淘汰掉，一年可以節能5000多萬噸標準煤，1億噸水。我國75家重點鋼鐵企業中，有26家建在直轄市和省會城市，34家建在百萬人口以上大城市，由于城市對環保要求越來越高，鋼鐵行業與城市發展的矛盾也越來越大。這是典型的布局與結構問題。

　　如今的造紙、石化、電解鋁、水泥、焦化、電石、鐵合金等行業也都是如此。

　　再從流域開發的角度看，由于條塊分割、行政區域分割的原因，使得流域上下游、左右岸和干支流的發展難以得到統籌兼顧，造成了過度開發、無序開發和短期開發盛行的局面。如太湖流域的城市規模近年來迅速擴張，已成為國內城市群密度最高的區域之一。但由于流域人口密度過高(每平方公里1000人以上)、工業過于集中(無錫市每平方公里的工業企業數達10家左右)，其主要水污染物排放總量也明顯超過了環境容量，今年5月終于爆發了藍藻。

　　再看看能源重化工基地的規劃布局問題。黃河中上游寧夏、陜西、內蒙等煤炭資源豐富的省區近年來爭上能源化工項目，都提出了很高的發展目標。例如內蒙鄂爾多斯一個市就有四個相同功能的煤化工基地，至2010年的規劃目標是煤炭產能達到2億噸、煤化工產能700萬噸、電力裝機1500萬千瓦。相鄰的幾個地市又各有3-4個相同功能的煤化工基地。如不遠處的寧夏靈武市就有一個寧東煤化工基地，至2010年煤炭產能要達到6000萬噸、電力裝機639萬千瓦；另外還有陜西榆林市規劃的兩個煤化工基地等。如何實現能源化工基地的跨省區合理布局，如何解決行業高耗水與區域嚴重缺水的矛盾，如何從源頭上防止能源化工產業對脆弱的區域生態環境所造成的破壞，都需要統一進行戰略環評。

　　還有快速城鎮化所帶來的問題。有些城市的規劃一兩年一變樣，實施隨意性大，常出現工業區和生活區混雜的尷尬局面，使當時審批合格的項目，一段時間之后常常因為

城市規劃的變化(例如在附近突然興建生活區)而變成環境安全的高風險項目。從而帶來愈加嚴重的環境爭議。廈門海滄區PX項目就給我們敲響了警鐘。

　　由此可以證明，我們所面臨的環境問題確實就是產業和區域發展的布局結構性問題，其根源在發展決策層面。

　　大家會問，這些還不都是你們環保局批的。沒錯，是我們批的。因為我們只有項目環評審批權，而報上來的每個項目都符合環保條件，都比過去的工藝水平要高，但擠在一個區域合不合理，當地的生態環境能否承載的了，這需要做整個區域的環評，這需要以環保要求審查該區域的工業與城市規劃，這便是規劃環評，而我們沒有這個權力。

　　在中國推進戰略環評的難度很大。即便剛出臺四年的環評法，也是歷經磨難才勉強出臺的。為什么說勉強二字？因為在《環評法》立法過程中，激烈爭執竟達4年多，人大常委會審議了三次才通過。當年很多專家都贊成將規劃環評列入法律，即規定對環境有顯著影響的區域開發、產業發展、自然資源開發等政府規劃進行環評，經反復爭論，最終的法律文本僅僅規定了幾句規劃環評的原則。

　　戰略環評的主要阻力來自于利益沖突。戰略環評所注重的長期利益、全局利益，往往與重審批輕規劃的部門利益和短平快出業績的地方利益相沖突，致使很多地區和部門對這項工作不支持，并以種種理由逃避開展規劃環評的責任。但是日益嚴重的環境資源問題又不容許等到條件成熟了再開展戰略環評，只能抓緊推進這項工作。因此，這幾年中國的戰略環評實際上是在“前有堵截，后有追兵”的情況下艱難而又執著地前行。為推動一個地區、一個行業的戰略環評，我們已經盡了最大努力。

　　盡管困難重重，但還是取得了艱難進展：第一，我們主動啟動了《規劃環評條例》(以下簡稱《條例》)的立法工作，送審稿已上報國務院;第二，我們主動采用區域限批等手段，開展了包括內蒙古、新疆、大連、武漢等10個典型行政區，鐵路、石化、鋁業等3個重點行業和重慶市三峽庫區重點產業發展規劃、寧東能源化工基地規劃綱要等8項重要專項規劃在內的規劃環評試點；第三，我們又進一步推進了城市軌道交通、高速公路、煤炭、港口等領域的規劃環評工作；第四，組建了由16位院士與23名教授組成的戰略環評專家咨詢委員會。已有的成果充分證明，做規劃環評就是戰略環評的突破口；做好戰略環評才能為可持續發展戰略奠定基礎；而可持續發展戰略正是科學發展觀的重大制度支撐。

　　回頭看來，我們只能說，這些進展還只是階段性的。前進的道路十分坎坷。《條例》立法進展緩慢就是其突出表現。我們本來預計這項法規將在今年夏天出臺，但現在推遲了，還在緊張的協調之中。借這個機會，我也向支持《條例》立法工作的國務院法制辦等有關部門領導以及專家、媒體表示衷心的感謝。我們想再一次強調說，《條例》不是環保部門的擴權，而是一種理念，科學發展觀的理念。環保總局不爭權、不爭利，只要事情成功，我們都甘當配角。《環評法》爭論了4年才出臺，《條例》爭論了2年。我們相信，在國務院領導同志的關心下，在各有關部門的支持下，《條例》的立法將會大大加快。

　　我認為,沒有戰略環評，高耗能、高污染行業盲目上馬、無序競爭的態勢會日益加劇；沒有戰略環評，城市建設與產業發展布局重合、定位沖突的矛盾會日益尖銳；沒有戰略環評，中西部與東部環境不公平、污染產業轉移的問題會日益突出；沒有戰略環評，流域和區域開發行政分割、各自為政的格局會日益固化。總之，戰略環評的缺失將使得十七大報告所提出的 “經濟增長的資源環境代價過大”的問題得不到根本解決，生態文明的觀念得不到牢固樹立，可持續發展的戰略得不到真正落實。

　　我們將盡最大努力加強部門溝通和協調，積極推進《條例》的立法工作。

　　我們將組織一流的專家隊伍，選擇黃河中上游能源富集地區、海西經濟區、北部灣經濟區、環渤海經濟圈、成渝經濟區等重點地區和鋼鐵、石化、電力、造紙、煤化工等重點行業，開展重大經濟技術政策的環境影響評價。

　　我們將按照推進形成主體功能區的要求，研究制定不同主體功能區的環境準入政策，引導產業布局與環境承載能力相協調。

　　科學發展離不開戰略環評。

    新浪財經獨家稿件聲明：該作品（文字、圖片、圖表及音視頻）特供新浪使用，未經授權，任何媒體和個人不得全部或部分轉載。

　　來源：經濟觀察報網

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。