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田焱:土地與公積金增值供血公共住房http://www.sina.com.cn 2007年09月15日 11:04 21世紀經濟報道
成都報道 本報記者 吳鵬 住房需求是居民基本的生存權利,政府應該在自己的職能領域有作為。 房改十年來,商品房市場結構性不合理和鮮明的供需矛盾,迫切要求政府歸位:提供住房保障同時,還應該保證市場的正常秩序。 同樣,政府亦非萬能。正因如此,成都市在其城市公共住房制度的設計與運行中,特別強調對"政府援助和市場供給相結合的住房資源配置機制"的構建,并嚴格把握"政府適度援助"的原則。 田焱,四川省社會科學院工商經濟與管理研究所研究員,房地產研究領域學者,在十年來成都市構建"公共住房制度"的過程中,發揮過關鍵性的作用。 田焱對本報記者表示,既然住房資源配置的市場機制有缺失,尚不能達到配置的"帕累托有效",即福利的最大化,那么彌補市場配置住房缺失,就成為了政府的必然職責。 但是,政府作為城鎮住房保障的責任主體必然與財政轉移支付的多少密切相關。要真正成為稱職的責任主體,并不簡單。 田焱指出,政府非萬能。政府彌補同樣會存在缺失,政府彌補也是有成本的。正因如此,近年來,成都市在其城市公共住房制度的設計與運行中,特別強調對"政府援助和市場供給相結合的住房資源配置機制"的構建,并嚴格把握"政府適度援助"的原則。 但是問題依然存在,9月10日,田焱在成都接受了本報記者的專訪。 政府職能回歸和資金來源 <21世紀>:成都的住房保障工作一直以來以系統性、動態性以及超前性為特色,那么,在成都的公共住房制度的建立過程中,具有轉折點意義的事件是什么? 田焱:2005年底和2006年初,由我主持的與成都市房委辦、住房保障委員會合作研究的<解決住房保障過程中夾心層的問題>課題項目啟動之后,公共住房實施方案開始有所突破。 <21世紀>:怎么看成都的公共住房制度和全國大環境的互動關系? 田焱:從全國范圍內來看,1998-2007十年來,同樣走過了一個輪回,標志著政府職能理性回歸的事件是三個不同時期的文件:1998年的<國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知>(23號文),它停止了全國范圍內的住房實物分配,開始實現住房分配的貨幣化;而2003年的<國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知>(18號文)則調整了經適房為主體的住房供應體系,加大了市場化供給力度;同年建設部11月15日審議通過的<城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法>則體現出一個重要的轉向是:廉租房由實物配租為主,改為租金補貼為主、實物配租和租金核減為輔;2007年度的<國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的意見>(24文)即由2003年的18號文的基礎上發展而來。 18號文定下了基調,之后的十年,商品房火了;但是當初定下的經濟適用房為主體的住房供應體系卻因為監管體系不嚴,提供了尋租空間,暴露了該體系的粗放,故此加強了廉租房的地位,截至24號文,我們可以看到,政府正在向住房保障的責任主體地位回歸。 <21世紀>:可以這么理解嗎?大力發展商品房、有缺陷的經適房最終還是導致了"老百姓買不起房子"的后果。 田焱:發展住宅商品,建立起了一個市場的機制,但是這個市場機制是有缺陷的:不完全信息(Asymmetric information)、負的外部性(Externality)外溢、壟斷(Monopoly)、流動性過大等等。 <21世紀>:什么叫做負的外部性外溢? 田焱:簡單的解釋,比如你買我的房子,私下里供需雙方對房價都滿意,但是房價的提高會使得租價也隨之提高,也就是說房價提高的部分被轉移支付了,但是這部分是租客本來不該承擔的,對于他而言,就是負的外部性外溢。 <21世紀>:行政壟斷下的土地招拍掛制度是否提高了土地的成本,從而導致了畸高房價? 田焱: 市場機制下不可能主動提供公共產品。從世界各國的發展情況看,住房都是特殊商品,既有經濟屬性,即具有投資性和消費性兩種特性,所以通過市場來調節沒有錯;但是住房還有其社會屬性:人人都有生存權,政府應該保障的是這塊,在中國,如果說政府有自然壟斷的屬性,那么問題的關鍵是土地增值的那一塊有沒有真正轉移支付到中低收入住房福利上去,這個最關鍵。所以才有24號文的出臺。 <21世紀>:應該如何保證這種轉移? 田焱:要從資金和法制兩個角度來觀察,我們來說成都在資金方面的做法:從2003年始,成都市按照國務院構建公共財政框架,為社會提供公共住房的基本職能要求,建立了穩定的專項資金制度——通過以公共財政預算和政府將土地凈收益按一定比例劃轉,以及住房公積金增值收益用于廉租補貼的部分作為資金主渠道。由此,基本突破了住房保障資金缺乏穩定資金來源的瓶頸,并為整個住房保障制度的順利實施和進一步完善提供了有力的財政支持。 <21世紀>:公積金增值的部分也就是利潤部分,普通的民眾如何知曉?另外,土地增值部分的比例是多少?如何得到保證和監管? 田焱:公積金的運作和利潤,之前各地的情況不一,有彈性。但是我知道的是:24號文硬性的規定土地出讓金這塊,至少要拿出10%。住房公積金的增值部分扣除風險基金和管理費用之后,要全部用于廉租房補貼的資金來源。這兩點是相對于過往明顯的突破。保證和監管則需要制度設計,分為兩個層面:法律層面和政策設計,如果沒有法律層面只有政策設計,那么就是軟約束。換句話說,地方政府不一定會照辦。 依然存在的問題 <21世紀>:2006年成都市公積金可用于廉租房租金補貼資金來源的是6000萬。成都市房管局去年申請的預算去年是1.2億,今年是1.8個億,主要擬用于廉租房房源采購。房管局的說法是:不管是出現結余還是缺口,財政上都能滿足需求。成都市政府已經明確:不會集中建廉租房小區。對此,你怎么看? 田焱:廉租房最早是以實物配租為主要方式,曾經有過積極的意義,但是建設成本過大、建設周期長(最少1年半),且需不斷地追加成本:包括治安、維修,所以根據經濟發展的水平,才采取了租金補貼的形式,不得已而為之。 實物配租更好還是租金補貼更好,這個可以用福利函數建立模型推演:貨幣補貼的效應較慢,而且房源成了大問題,但是可以立時解決供需矛盾。實際運行的結果也比之前的實物補貼明顯好了很多。將來這個基調不會改變。 <21世紀>:通過"無縫覆蓋"據說已經達到了應保盡保。這個具體是怎么做到的? 田焱:首先,經適房的管理更加嚴格,倒買倒賣已經堵死。而且,改變了以前的"只賣不租",上百套的"租賃型經濟適用房"已經出現。"無縫覆蓋"使得夾心層保障問題也迎刃而解。 <21世紀>:正是因為租金補貼中存在的"房源之困",所以從今年8月15號,伴隨著第三批限價房的推出,"住房回購"亮相,我們想問的是:有房戶申請限價房的一個先決條件,一定是要參加"住房回購"嗎? 田焱:老百姓自然要追求利益最大化,最理性經濟人的方式是:手上的老房子拿來出租,自己去住政府提供的限價房,但是這樣從整個社會系統中觀察是公平的嗎?無論是政府推出政策,還是百姓、房產商、銀行要參與游戲,都要遵守規則。第三方評估機構畢竟是雙方認可的情況下選定的。回購是按照市場價為基準的回購。 <21世紀>:住房回購的房源交給了住房儲備中心,是不是說,將來的大房東就是政府呢? 田焱:應該是交給NGO即非營利機構,住房儲備中心是以非營利為目的的機構,收取房租這樣的事情肯定要找一個NGO(Non-governmental Organizations)或者NPO(Non-profits Organizations)來作為托管方。從這個角度講,儲備中心具備此內涵。但是它的性質卻比較奇怪,它是"國有法人性質的事業單位",這在體制上就存在著一個弊端:又產生了尋租的可能性空間,不但它的效率存在問題,而且一些人浮于事等等的老問題又會涌現。可以預計:保障面越大,它的體制性弊端越明顯。 公共住房無法平抑房價? <21世紀>:成都市政府創新式的提出了"公共住房制度",但限價房會對商品房市場起到所謂"平抑房價"的作用嗎? 田焱:不會。國家推出限價房的目的本身就是值得商榷的。房價是靠無形之手來調控的,雙輪驅動:成本化驅動和資本化驅動。 之前國八條、國六條為什么沒有達到抑制房價增長過快的效果?就是因為只看到了成本化驅動的一面,沒有看到資本化驅動的一面。土地收緊的調控政策不但沒有將房價增速放緩,反而將供需矛盾激化了。何況開發商和地方政府的利益一致前提下,不動用法律層面僅靠政策,加之沒有稅法的跟進,這就使得資本的力量大于政策的力量,根本在于集團利益無法根除。 限價房的推出同樣面臨這類問題:無論是開發商還是購房者,他們對于房價未來的預期都是非可控的。限價房五年之后可以按市場價交易,屆時房價可能很高。限價房的姿態意義仍然大于實際的意義。 另外,保障性住房和商品房之間,在價格消長上,不是必然的聯系,這個不像一塊餅,你多分一塊兒,我就少一塊。購買的對象不同,定價的方式不同。何況商品房的價格主要是由要素價格推動的,如果開發商真的要擔心增量的話,那么,存量部分也會帶來效益。西方房地產業的發展就是歷經了三個階段:口岸階段(級差地租)——物業管理經營——房地產金融。 更多精彩評論,更多傳媒視點,更多傳媒人風采,盡在新浪財經新評談欄目,歡迎訪問新浪財經新評談欄目。
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