本報記者 李新 程東升 馬娟 實習記者 顏金成

　　·前言·

　　住房問題是重要的民生問題。近十年來，中國主要城市的房價一路攀升，普通居民只好望樓興嘆。到了今天，北京、上海、廣州、深圳等一線城市的房價已經遠遠超出普通民眾所能承受的范圍。如何保障居民住房問題，已經成為當下政府工作中的一個重點。

　　8月13日，國務院在其網站上發布了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(下稱《意見》)，提出加快城市廉租房建設，著力解決低收入家庭的住房困難，并要求在2010年，全國實現廉租房從覆蓋“最低收入住房困難戶”擴大到“低收入住房困難戶”。

　　8月24日，全國住宅工作會議在北京召開，曾培炎副總理在講話中明確提出，年底前出臺城市廉租房建設的相關配套措施，盡快制定保障性住房的各項配套措施。

　　新一輪“房改新政”正在緊鑼密鼓的進行當中，經歷了長達數年的房價調控之后，房價并沒有出現預期中的下降。政府終于開始轉換思路，把住房保障作為重要的公共服務責任，期望以此打開房價調控的新局面。

　　這次“房改新政”中的亮點有兩個，一是中國的“保障性住房”被提到了空前的高度，二是對于商品房的漲價問題，《意見》也將采取跟以往不同的調控方式和思路。另外一個值得注意的地方就是，這次“新政”提出了明確的時間表，無疑，這為新規的執行帶來了壓力和動力。

　　縱觀這次“房改新政”，中央政府的思路已經明確，并且把保障低收入者的住房問題列入地方政府“政績考核”之中。不過，不少規定的彈性會不會給“房改新政”措施的落實帶來障礙，現在還不好下結論。新規出臺，令人欣慰；新的措施能否在具體執行過程中得到很好的執行，才是人們更加關注的問題。

　　值此，本報誠邀國家發展與改革委員會宏觀經濟研究院副院長劉福垣，中國社會科學院金融研究所研究員易憲容，亞杰雅康中國機遇資產管理公司合伙人、前里昂證券董事總經理李惠對此發表各自的看法，是為本期“天下論衡”。

　　1. 新政解讀

　　《21世紀》：8月13日，國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(以下簡稱《意見》，也稱24號文)出臺，較之近年的房地產調控政策，這次《意見》可以說有些突破，更多關注低收入家庭住房的保障問題。《意見》發布的背景應該如何理解？怎么看這次房改的措施？

　　易憲容：面對各地房價的快速上漲，政府已經意識到這個問題的重要性，并希望通過建立一套有效的住房保障體系來解決低收入家庭居住問題。從這個意義上說，24號文朝著有利于廣大民眾住房改善、建立適應中國的房地產市場發展模式上邁出了一步，也是對18號文件的糾偏。

　　《意見》對廉租屋和經濟適用房的基本對象、建筑面積、產權屬性、資金來源、市場流轉等方面做了規定，并希望以此來保證城市低收入家庭的基本居住條件，以此來建立與完善中國的住房保障體系，明確廉租房制度是解決城市低收入家庭住房問題的主要途徑。這些都是十分必要的，正因為這樣，對于城市低收入者來說，讓他們基本居住權有所保障，體現出政府以人為本的一個重要方面。

　　劉福垣：住宅既可以是投資品，也可以是消費品。一般工薪階層的工資中只包括房租，大多是無力購買住房，因此，租賃消費是大多數勞動者理性的選擇。最近，為了解決城市低收入家庭住房的難題，國務院專門制定了相關意見。24號文的出臺說明我國政府對住宅問題的認識產生了巨大的飛躍，一定會得到全國人民的熱烈擁護。只是，24號文中提到的責任還需要進一步明確，可操作性也需要進一步加強。

　　在市場經濟條件下，勞動力市場的波動和勞動者的退休是不可避免的，因此，總會有一定數量的勞動者要成為社會保障的對象，國家對他們的社會保障的目標補貼中不可避免地要包括房租補貼。

　　李慧：24號文出臺的背景之一是，2004年以來調整新建商品房供應量、住房規格等一系列調整效果不明顯。24號文的效果可能比以前的措施都好，因為24號文的實施主體是政府，不再是由商業機構落實。24號文件出來之后，政府在廉租房問題上肯定要有所偏重。

　　《21世紀》：“房改新政”的主要對象是“低收入家庭”，但根據數據顯示，“低收入家庭”在城鎮人口中只是少部分。城鎮人口中的大部分都是中等收入階層，這些人群是城市建設的主要力量，但是由于他們收入仍然不足以承擔現在的高房價，同時又不能享受到廉租房帶來的便利，中等收入人群的住房需求如何得到妥善解決？

　　易憲容：為了保證每一個居民的基本居住空間，就得用立法形式建立適應中國的住房保障體系。在這個住房保障體系中，首先要讓那些喪失生活能力的人群和貧困人群有基本的住房保證，這部分居民的住房保障基本就是廉租房。

　　20%左右的中高收入者完全可以通過商品房市場自己解決住房問題。而這個中高收入的商品房市場既可是投資品，也可以是消費品。

　　上述兩類之外其余的居民基本上屬于中等收入階層，這些人的住房問題，同樣需要通過市場來解決，但他們則需要在政府幫助下進入房地產市場。而且這個房地產市場只能是住房的消費市場，而不可是住房的投資市場。在這個范圍內的居民住房只能是每戶一套。同時，政府可以通過稅收、信貸優惠、貨幣補貼等方式幫助這些居民進入房地產市場。如果按照這樣的模式來做，中國的房價就會慢慢回歸理性。讓絕大多數居民都能夠進入房地產市場，政府對房地產市場也就不需要干預太多了。

　　李慧：政府提供廉租房，房屋供應的層次還是有差異的。是否能夠很好地保障中等收入人士的需求？我想很難一步做到，從輕重緩急來看，肯定還是最低收入人群最需要幫助，因為從教育背景、年齡結構等方面看，最低收入人群收入的改善要比受過比較好的教育、就業機會相對較多的年輕人困難得多。在資源有限的情況下，政府肯定是應該先幫助最需要幫助的人群。

　　我覺得要將市場行為與政府保障相結合。中等收入人群未來有兩個可能，一是收入水平降低，慢慢就歸到低收入人群里。二是這部分人群的收入也可能往上走，因為這個階層的人大多是中青年，發展潛力比較大。對中等收入人群和低收入人群，國家在政策對待上可能會有些區別。

　　劉福垣：目前中等收入階層的大多數人，理智的選擇應該是租住住宅。在我國當前的經濟發展水平上，住宅的最佳流通和消費形式應該是租賃。我國目前處于發展迅速、社會巨大變化的階段，勞動力在產業、地區和國際間流動的規模是相當巨大的，不停的流動將是未來幾十年經濟生活正常的現象。所以，實事求是地以平常心對待住宅問題，就應該是宜租則租，宜售則售。政府的調控目標不應該是讓所有的人都能買得起住宅，而是讓所有的人都能租得起住宅。

　　2. 如何落到實處？

　　《21世紀》：《意見》提出，加快建立健全以廉租房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭困難的政策體系。這次廉租房新政中，中央已經把低收入群體的住房保障作為政府的重要公共職責。不過，從這次24號文的條文來看，有些規定還具有一定的彈性。其中，廉租房和經濟適用住房在新的住房政策中如何分別承擔各自的功能？

　　劉福垣：社會保障住房是政府為社會保障對象量身定做的住房，是政府把社會保障開支轉化為專項投資建設的住宅，對社會保障對象的住宅消費補貼是政府所需要的。我認為，可以嘗試把廉租房和經濟適用房合并，統一為社會保障住宅，由各級政府用社會保障資金建設，只租給社會保障對象。目前社會保障資金不足，可以發行社會保障住宅債券，也可以劃撥部分國有資產的租金、利息和利潤來專項投資。社會保障住宅每套的建筑面積應該在50-60平方米之間，不宜低于50平方米。這不僅是著眼于當前，也是考慮到五十年、一百年之后的情況。

　　社會保障住房的租賃經營必須堅持保本微利的原則，隨著住宅的升值而逐步提高。當個人收入提高到可以獨立支付市場房租水平之后，必須搬出社會保障住宅。社會保障住宅不靠市場，只靠政府在社會保障體系內解決問題，應確保地方政府社會保障住宅投資的充足。

　　易憲容：住房問題作為一個重大的公共問題，如果不通過整個社會的利益相關者一起來討論，并通過民主的方式、科學的決策程序來制定平衡所有的利益相關者的公共政策，在住房政策問題上實現利益平衡是不容易的。制度安排的利益不平衡性不僅使制度安排的有效實施較為困難，而且弱化了這種制度安排的合法性基礎。

　　對雙限房及兩個70%的規定，盡管可以讓住房結構得到調整，如果這些規定能夠全部落實的話。但如果這些住房仍然是投資品而不是限于消費品時，投資者同樣可以進入市場炒作小戶型住房。在這種情況下，住房結構的調整、住房供應量的增加都有可能面臨困難。

　　《21世紀》：這次“房改新政”兩個方向并重，那就是保障低收入者的住房，同時還強調要穩定住房價格，促進房地產市場健康發展。兩者如何兼顧？

　　易憲容：其實這是兩個不同層面上的問題。對城市低收入者來說，他們本來就沒有能力進入房地產市場，房價高低都是一樣，當然房價過高的時候更是如此。既然低收入者沒有能力進入房地產市場，他們的住房困難就只能通過住房保障體系來解決。從這一點來看，他們住房問題的解決與房地產市場價格的變化沒有直接必然的聯系。

　　另外，這次《意見》強調穩定房價，問題是價格穩定在什么水平上。如果把房價穩定在很高的水平上，這種房價的穩定意義不大。因為，在這種情況下，中等收入者同樣還是沒有能力進入高價的房地產市場。同時，如果對房地產市場沒有限制，而政府又要穩定房價，這樣的房地產市場又會吸引大量投資進入房地產。房地產市場價格并非是穩定，而是由市場供求關系來決定，關鍵的是房地產市場供求關系所指的內容是什么，是投資還是消費。

　　李慧：實際上，兩者不在同一個市場內，一個是政府定價，由政府執行的，另一個是市場定價，由企業實施。當然，兩者也有聯系，如果商品房銷售和租賃價格上漲太快，就有可能導致廉租房的租金價格相應上漲，導致租房人群承受的壓力上漲。但相對來說，廉租房的租賃價格與經濟適用房的銷售價格沒有太大關系，經濟適用房的價格實際上隨市場變動的幅度不大。

　　就目前來看，土地供應制度實際上有很多需要改進的地方。現在基本上都是出價高者得，由于地產行業仍舊有較大的利潤空間，導致一些公司，甚至是從沒有做過地產開發的制造業企業也參與到土地競買中來，導致地價不斷飆升。土地成本高，新建商品房的價格會更高。

　　《21世紀》：此次廉租房新政中，中央已經明確提出，把低收入人群的住房保障列入“政績考核”，這體現出中央督促地方政府執行房改新政的意圖。這次廉租房新政在具體地方政府的執行層面會不會受到障礙？主要障礙在哪里？

　　易憲容：此次政府推出廉租房新政，只要中央用強制性制度安排來實行，其執行的障礙應該不會太大。因為，從數量上來看，這部分住房的比例不算太大，這幾年地方政府的土地出讓收益已經讓其財政具有相當的支付能力了。而且，這種收益也應該是取之于民用之于民的。

　　既然是強制性的制度安排，地方政府的財政預算就應該成為主要資金來源，其他的資金來源是輔助的方面。

　　近幾年來，中央對房地產市場宏觀調控出臺了一系列政策，但是這些政策的效果一直不是很理想，一個很重要的的原因就在于所謂的“有保有壓”。在這種情況下，地方政府不會把自己放在“有壓”的政策范圍下，而是會放在“有保”的政策范圍下。這樣，中央出臺的一系列政策一到地方就消解了。這次《意見》的政策思路跟以前也有相似的地方，這就有可能弱化了《意見》可操作性。但對于大多數民眾的住房問題來說，由于沒有納入地方政府的責任之內，估計他們也就沒有壓力來調整既有的住房政策。

　　李慧：我認為障礙一部分來自地方政府，2004年以來，中央也曾多次出臺房地產政策，之所以沒有起到很好的效果，很重要的一個原因是沒有很好的理清政府的職能。在地產開發上，政府要做的事情，比如土地供應透明化、征稅等問題，政府都做到了。但是，有些地方政府在對待國家出臺的房地產政策上還有一些不夠積極。

　　《21世紀》：相對于中國內地將要努力推行的“廉租房新政”，香港較早地實行了廉租房制度，比較好地解決了低收入人群的居住問題。那么，香港具體是如何實施廉租房制度的？內地如何借鑒這一制度？

　　李慧：香港的稅收比較合理，主要根據一個人的實際收入和他要支出的費用的具體情況確定納稅率，而不是只看他現在每個月收入多少。如果他要贍養其他家庭成員，又要攢錢買房子，除去這些開支后，他實際可支配收入已經很少，他就不應該再納那么多的稅。納稅政策更科學，民眾可支配收入就會逐步增多了，這樣更多人的住房問題才會慢慢得到解決。

　　易憲容：香港的住房模式跟中國內地解決低收入居民的住房問題有很大不同。在房價很高的情況下，如果讓80%居民通過保障性住房來解決其住房問題，難度太大了，政府也沒有這種能力解決。

　　更何況，即使是香港那樣的公屋模式，在香港面積很小、人口不多、政府也很富裕的情況下，都花了50年的時間才能讓低收入居民的保障性住房有所改善，以香港的標準來看中國內地，內地條件還有不少的差距，需要不少時間去完善。如果讓內地房地產市場以兩線分開，市場歸市場，政府歸政府，到時候，土地資源白白的浪費了，卻會讓中國內地城市居民的住房問題矛盾越來越大。中國內地房地產市場只有在一個大的公共政策下，如通過市場與政府的互相融合，才是解決內地房地產市場之正途。

　　3. 24號文是一種糾偏

　　《21世紀》：從《意見》的具體規定和當前的實際情況來看，這次“房改新政”會對房地產市場產生什么樣的短期和長期影響呢？

　　易憲容：《意見》確立中國房地產市場發展的基本宗旨，如果把這個宗旨落實在中國房地產市場發展各項政策上，中國房地產市場將發生較大的變化。如果遠離這個宗旨，中國的房地產市場問題可能會越來越多。同時，解決城市低收入居民居住問題是向建立保障性住房制度邁出了重要一步，這一點讓人欣慰。但這僅僅是開始，面臨的困難和問題還很多，希望政府能夠以民主決策的方式，把中國的住房問題作為一個重大的公共決策問題，讓全國人民集思廣益，在各方利益反復博弈的基礎上達到利益平衡。

　　“房改新政”，其實并不是有多少創新，只不過是對過去文件的回歸，某種程度上也是一種糾偏。當然，24號文可喜的地方在于對城市低收入者的住房問題有一個明確的規定，這是建立中國住房保障體系的重要方面。

　　以此為基礎，中國的住房保障體系會朝好的方向發展。但也應該看到，由于該文件的出臺，主要是關注到城市低收入者的問題，而國內住房市場最為重要的中等收入者的住房并沒有明確考慮在內。甚至保障歸保障、市場歸市場，這可能會導致目前國內房地產市場的價格繼續上漲，而使得房地產市場的問題變得更為復雜，今后解決起來也更加困難。

　　《21世紀》：在關于這次“廉租新政”的討論中，很多人認為中國現在的住房建設消費模式不合理，重買輕租。那么，這次新政能否慢慢改變人們的理念？

　　易憲容：除了城市低收入者之外，對城市其他中等收入階層來說，住房同樣是一個重要的問題。如果一個城市的房價不是太高，那么不同階層就能夠以不同的方式，根據個人財富狀況、收入水平及對未來收入的預期，選擇一種個人有支付能力的居住方式。但如果一個城市的住房價格過高，中等收入者就無力進入房地產市場了。

　　當然，如果中等收入者沒有能力購買商品住房，可以通過租房來解決。在這種情況下，有幾個問題必須認真思考。首先，如果房價上漲過快，那么房租水平會不會上漲？如果大量的中等收入居民都涌入租房市場，房租水平的上漲會不會加劇？如果房租水平快速上漲，這部分居民還有沒有能力租房？如果到了城市中等收入居民沒有能力進入租房市場的階段，他們的住房問題如何解決？

　　城市中等收入階層是一個城市經濟發展中堅力量，也是一個城市經濟發展最為活躍的階層，也是社會穩定的重要基礎。我們的房地產市場政策不僅要考慮低收入階層的住房困難，也要考慮大多數中等收入階層的住房問題。

　　李慧：我覺得不是消費觀念的問題，關鍵是看提供的住房是否能讓租用的人滿意。如果廉租屋、廉價房都被放置在交通不便、各種配套設施都不齊全的偏遠地區，租用的人會很滿意嗎？另外，如果社會上形成了一個固有的概念——住廉租屋、廉價房的人都是低層的窮人，那么，去住這樣的房子就需要很大的勇氣了。因此，政府千萬不能在廉租屋、廉價房的建設中過于強調其居住人群的特定性，甚至將廉租屋、廉價房與高檔社區嚴格區分，劃定清晰的地盤。比如，原來香港有一些當地著名的高檔社區，它附近就有很多廉租屋，這些廉租屋、廉價房并沒有影響到高檔社區住戶的生活狀況。

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