目標和現實產生背離，蛻變與回歸是最終道路

　　楊立強

　　政策調整信號：限制與發展

　　最近一段時間，商務部和海關總署接連出臺政策，對出口退稅和加工貿易政策進行調整。總的來看，政策調整的目的有四點：一是落實科學發展觀，緩解當前的資源和環境壓力；二是減少順差，降低順差過大給國民經濟發展帶來的不利影響；三是促進加工貿易轉型升級；四是促進加工貿易向中西部地區梯度轉移。應該說政策調整的信號是明確的，措施也是相對溫和的。

　　但近期接連幾次的政策調整，給出的信號到底是什么呢？市場各方理解不同議論紛紛，甚至有些看不清方向。其實調整方向概括起來，就是“限制與發展”。

　　所謂“限制”，就是要通過出口退稅、加工貿易、海關監管等一系列政策調整措施的相互配合，提高加工貿易準入門檻，限制或禁止“兩高一資”產品、低附加值加工貿易產品的進出口；所謂“發展”，就是要通過調整加工貿易產品結構，一定的政策激勵等方式，促進加工貿易轉型升級和梯度轉移，推動加工貿易健康發展。“限制”的目的在于“發展”。

　　但不少加工貿易企業、乃至地方政府在理解調整政策時，只是看到了“限制”信號，卻忽視了“發展”的實質，片面地強調此次的政策調整給企業和地方政府帶來的暫時困難。

　　企業和地方政府在適應政策調整時，確實有一個陣痛過程，但我們也必須清楚地認識到：在國際生產分工不斷深化，國內就業壓力、工業化壓力增大的情況下，加工貿易發展的大方向不會改變，但發展模式會有所調整，產品結構、區域范圍、海關監管方式等會有所變化。在變與不變當中，企業和地方政府需要深刻理解政策調整的實質，順應政策調整，并以政策調整為契機，實現企業轉型和地方經濟增長點的轉換。

　　亞洲生產網絡：參與與主導

　　亞洲地區是較早承接美、歐、日產業轉移的地區，其制造業產業轉移呈現一定的梯次特征。中國加工貿易的發展與國際產業轉移、尤其是亞洲跨境生產網絡的形成與發展，密切相關。

　　經過近30年的發展，中國的加工貿易已經成為亞洲生產網絡不可或缺的重要一環。據統計，2005年中國出口計算機產品的96.7%、筆記本電腦的99.9%、移動電話的94.6%、數碼相機的95.3%、彩色電視機的94.3%，是通過加工貿易方式實現的。

　　然而，在目前階段，中國仍無法主導亞洲生產網絡。

　　一方面，當前國內的加工貿易主體，不再是改革開放初期的鄉鎮企業、國有企業，而是大量的外資企業。這些外資企業通過直接投資活動，在中國建立生產加工基地，利用了中國廉價的土地、勞動力等要素，以加工貿易方式“大進大出”，促進了國內加工制造業的迅猛發展，但同時也給國民經濟的可持續發展，造成了環境和資源壓力，形成了外資主導下的出口導向型加工制造業發展模式。其中，外資優惠政策、加工貿易政策等，在一定程度上刺激了這一模式的形成。據統計，2005年加工貿易出口額達4164.7億美元，其中，外商獨資企業出口額達2473.8億美元，占59.4%，如果再算上中外合資企業的話，三資企業加工貿易的出口額，將占到加工貿易出口總額的80.6%。

　　另一方面，國內的加工貿易企業，主要集中在最終產品的組裝、低端零部件的配套生產上，尚不具備主導價值鏈的能力。而核心技術、產品設計、軟件支持、關鍵零部件配套、關鍵設備和模具、以及品牌等重要環節，多數由跨國公司控制，國內加工貿易企業無法在全球范圍內，組織和控制生產分工，總體上還停留在被動接單、充當生產車間的地位。

　　既然國內加工貿易企業一直處在價值增值鏈的低層次，其所得利益也不會太多。以“芭比娃娃”的生產為例，在2美元的香港轉口價中，中國勞動力的報酬僅為35美分，而原料部分占65美分，即便就是這些原料，基本上也都是從中國臺灣、日本和美國進口的。外資主導和分工地位不高的特點，決定了本土加工貿易企業必須面對兩大問題：缺研發，少渠道。加工貿易企業的生存與發展，最重要的是上游技術研發和下游銷售渠道，但在這兩大重要環節上，國內加工貿易企業卻嚴重依賴跨國公司。

　　從某種角度上來說，中國的加工貿易，仍然是一種“飛地”工業，或者說是“體外循環”，雖然政府一直想改變這一現狀。

　　外資主導下的加工貿易企業的中間品本地采購發展，嚴重滯后，技術溢出效應不明顯，與內資企業的后向聯系不緊密，甚至整個產業集群、幾乎都由轉移過來的外資企業組成。在這樣情況下，本土加工貿易企業的發展步履維艱。而早期承接國際產業轉移的臺灣地區和韓國等，則以本土企業從事加工貿易、國際代工業務為主，走出了一條從貼牌代工生產(OEM)、到代設計(ODM)、再到自有品牌生產(OBM)的加工貿易道路。

　　為什么會出現外資主導加工貿易的格局呢？

　　一是本土加工貿易企業的業務承接能力和配套能力不足。

　　在加工貿易起步階段，國有企業和鄉鎮企業普遍生產效率不高，缺乏管理經驗，沒有技術研發力量，開拓加工貿易業務、承接市場的能力也不夠。在這種情況下，加工貿易發展不得不靠引進外方管理、技術和渠道，從而形成外資主導的局面。以早期“三來一補”加工貿易形式為例，雖然表面上鄉鎮企業是法人，但實際的生產經營管理均由外方負責，其實質是外資企業。與大陸類似，臺灣地區在發展加工貿易初期，也曾有過內外資的激烈競爭。在生存的巨大壓力下，當地企業不斷提高加工貿易業務承接能力，在質量控制、交貨時間、成本控制、企業信譽等方面，逐步形成了自己的競爭力，不僅在代工業務領域站住腳，還將業務拓展到東南亞和大陸。因此，提高本土加工貿易企業的承接能力，就顯得非常關鍵，而這又與國企改革、民營企業發展密切相關。

　　二是長期實行的外資優惠政策，削弱了內資企業在加工貿易業務承接市場上的競爭力。

　　在上游原材料供應商、下游經銷商的成本壓力下，加工貿易早已進入“薄利”、甚至“微利”時代，成本競爭異常激烈。當內外資加工貿易企業面對同樣的勞動力供給條件，同樣的市場時，對外資的稅收、土地等優惠政策，就大大削弱了內資企業的競爭力。而韓國和臺灣地區在加工貿易發展初期，都不同程度地限制外商直接投資的發展。聯合國工業發展組織發布的《工業發展報告2002/2003：通過創新和學習提高競爭力》就指出：“韓國和中國的臺灣省，也有著很強的工業發展意愿，并有著發展民族產業的強烈愿望，但跨國公司所起的作用則小得多。外國技術通過其他方式得到廣泛挖掘。他們的政府采用了幼稚產業保護(以補償強烈的出口刺激帶來的負面影響)，信貸分配和補貼，限制外國直接投資、以及給予技能和技術支撐等手段，還采取了誘導本土企業進入有難度的生產領域，提高本地化率，采用先進技術等手段。韓國的干預要廣泛而深入一些。他們參與創建并培育了財團，這些財團是韓國重工業、高技術發展的排頭兵，學習掌握了最先進的技術，最終形成了韓國自己的主要跨國公司”。

　　三是技術消化、吸收與培養自主創新能力的支持力度不足。

　　從技術消化吸收能力來看，2004年大中型工業企業技術引進支出約為354.5億元，消化吸收支出僅為50.8億元，換句話說，每引進1元的技術，投入的消化吸收資金僅為0.14元。而從國際上看，每引進1美元的技術，至少要投入2美元以上的消化吸收資金。資金投入不足，必然影響企業對引進技術的消化吸收與創新。從每美元引進外資的研發支出情況看，同樣表明支持力度不足。1998年韓國每美元引進的外商直接投資的研發支出為5.90美元，中國臺灣為1.50美元，新加坡為0.07美元，而中國大陸僅為0.03美元(據聯合國工業發展組織報告)。

　　因此，加工貿易的健康發展，離不開本土加工制造企業的堅實基礎，離不開規模經濟、產業集群的形成，離不開技術引進與吸收、以及自主創新能力的提高。而本土企業參與程度不高，業務承接能力不強，應該是中國無法主導亞洲生產網絡的重要原因，也是中國加工貿易發展的主要問題。從國家總體發展戰略來看，實現加工貿易由以外商投資企業為主導，轉變為以本土企業為主導，是必然發展趨勢，也是最大限度地發揮加工貿易對國內經濟的拉動作用，帶動國內經濟發展的必由之路。

　　加工貿易政策：蛻變與回歸

　　每一項政策的出臺和調整，都有自己的意圖和目標，加工貿易政策也不例外。然而，在實際操作過程中，加工貿易的政策意圖變得有些模糊，政策出現了不同程度的變形和蛻變。

　　在企業操作層面，部分加工貿易政策往往蛻變為企業的避稅手段，乃至走私手段。

　　作為逐利的市場主體，企業有動力不斷去尋找避稅手段。而通常加工貿易“不征不退”的保稅進出口方式，與一般貿易出口退稅后的稅收負擔相比，要輕一些，“幾個百分點”稅負差異的誘惑，是相當大的。不少企業便采取“國貨復進口”、“境外一日游”等方式，利用加工貿易達到避稅目的。近期加工貿易的政策調整，就是綜合考慮了上述因素，在出口退稅率降低的同時，增補加工貿易禁止類目錄，防止企業通過加工貿易方式避稅，并繼續從事“兩高一資”產品的進出口活動。

　　除此之外，加工貿易還成了一部分企業的走私手段。

　　為了打擊走私活動，海關監管部門不斷加大監管力度，改進監管方式，從紙質的加工貿易手冊，過渡到聯網監管，從“漫山放養”，過渡到“封閉式”集中管理。這些措施無疑加大了加工貿易的監管成本，同時也增加了企業的運營成本。

　　在地方政府操作層面，加工貿易政策則蛻變為促進外貿增長，提高當地GDP水平的手段。

　　不少地方政府片面地理解加工貿易政策，將高增長的外貿額與GDP作為主要政績。

　　從某種程度上來說，加工貿易政策與招商引資政策的緊密結合，是造成加工貿易外資主導特征的重要推動因素。結果是外貿和GDP確實增長很快，但缺乏牢固的基礎，大多數國有和民營企業對加工貿易的參與程度不高，利用加工貿易拓展國際市場的能力也不足，一旦政策調整，成本上升，外資主導的加工貿易就有可能外遷，當地經濟發展就要受到影響，這也是當前不少地方政府對政策調整反應較大的重要原因。

　　那么加工貿易政策的本來目的是什么呢？

　　加工貿易政策的目的，在于通過免除關稅等方式讓利給企業，增強企業的國際競爭力，通過面向國際市場的加工制造活動，促進本土制造業發展。因此，在當前落實科學發展觀，減緩外貿順差增長的大背景下，有必要全面審視加工貿易政策體系和激勵機制，還加工貿易政策的本來面目，回到加工貿易的政策初衷，圍繞增強本土企業國際競爭力這一重心，制定和實施加工貿易政策措施。

　　加工貿易政策回歸的關鍵，在于延伸加工貿易國內價值鏈，促進外資加工貿易企業的中間品本地采購；增強本土企業對加工貿易的參與程度，提升承接國際產業轉移的水平，提高自主創新和國際市場開拓能力。

　　加工貿易政策調整，首先要逐步消除阻礙外資加工貿易企業中間品本地采購的政策因素。如調整國產料件出口退稅機制，引導加工貿易企業采購國產料件，減少“國貨復進口”、“境外一日游”現象；再如放寬來料加工貿易企業采購國產料件的政策限制，解決來料加工貿易企業向進料加工貿易企業的“不停產轉型”問題等。

　　其次，鼓勵和扶持本土企業參與加工貿易。

　　鼓勵和扶持個人創業，尤其是要扶持那些具備一定加工貿易經驗，掌握一定業務資源的個人和中小民營企業；支持國內企業間的重組和整合，鼓勵若干有實力的國內企業，使其成為產業集群的支柱企業，不同程度地對國內產業鏈加以整合。

　　另外，鼓勵支柱企業開拓中國周邊國家和地區的市場，掌握價值鏈的后端渠道，充分利用若干具有市場幅射優勢的加工貿易集聚地區的生產制造能力。這樣一來，有可能既不影響加工貿易的就業創造作用，又在一定程度上，削弱了外資的控制和主導地位，同時又可形成中國自己完整的研發、生產和銷售體系，最終完成加工貿易的轉型升級目標。

　　最后，支持本土企業提高承接國際產業轉移的能力。

　　支持簡單加工貿易企業改善產品質量管理，提高生產效率，縮短交貨時間，加強企業資信建設；對于技術型加工貿易企業，可以考慮在政策上予以傾斜，鼓勵和促進這類企業提升自身的學習能力，支持它們進行自主創新。

　　另外，政府還應采取措施，協調和引導內資企業建立產業集群，組成各種形式的研發聯盟，以促進知識流動，增強企業學習能力。

　　總之，本土企業應以解決產品質量、交貨時間、成本控制等問題為突破口，實現自主創新，形成產業集群，開拓國際市場，提高國際市場競爭力。

　　政策調整藝術：協調與配合

　　政策調整不僅需要考慮適合與否，還要考慮政策調整的方式是否得當，政策調整也要講求藝術。

　　首先，政策調整需要協調與配合。

　　雖然當前加工貿易政策的調整，主要集中在貿易部分，但加工貿易并不是單純的貿易活動，更是生產活動。加工貿易政策調整要想達到政策意圖，還需要其他相關政策予以配合，如外資政策、產業政策、自主創新政策、國家創新體系建設等。

　　以外資政策為例，加工貿易政策調整，就要求逐步消除內外資企業之間的待遇差異，尤其是要努力消除隱性待遇差異，合理調整土地、勞動力等要素價格，完善環保、安全、社會保障等企業責任監督機制，解決外資企業“成本外部化”問題。

　　其次，政策協調宜緩不宜急、宜細不宜粗。政策調整的步伐不能太快，政策調整的信號要明確，措施要溫和。

　　加工貿易仍然是許多地方經濟的支柱，要給加工貿易企業一定的適應期，同樣也應給加工貿易企業所在地政府和群眾一定的適應時間；要考慮企業的不同情況，不宜“一刀切”。對于“兩高一資”產品，不宜一概從進出口末端加以限制。要給受影響企業適當的出路。

　　再次，政策協調需要兼顧長遠利益與短期利益。

　　在推進加工貿易向中西部的“梯度轉移”過程中，不能造成加工貿易企業與污染同步轉移的局面。不光東部地區需要嚴格執行環保規定，中西部地區更需要考慮長遠利益，不能為了眼前暫時的利益，犧牲環境和資源。

　　最后，我們也要看到，國際產業轉移和國際生產分工，有其自身規律和生存條件，提高本土企業參與程度，增強本土加工貿易企業自主創新能力，提升中國企業在國際生產分工中的地位，還需要時間和努力。就今后一段時間來說，作為一種生產分工方式，發展加工貿易是大勢所趨，加工貿易的發展方向不會改變。

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