取消不必要的工業產品生產許可證，以降低政府行政成本，節省企業相關費用，消除權力腐敗源頭，這對于正在進行中的行政管理體制改革具有重要意義。

　　《中國經濟周刊》特約撰稿人 秦義夫

　　如果不是看到《實施工業產品生產許可證管理產品目錄》，真是難以相信我國仍然對86種工業產品實行生產許可證制度，其中包括建筑門窗、水泥、空氣壓縮機、機動脫粒機、內燃機、砂輪等極為普通的工業產品。

　　用某企業負責人的話說，“工業產品生產許可證對守法經營的企業來說，沒有必要；對制假、生產偽劣產品者，也起不到監管作用。生產出優質產品是企業生存的基礎，為了企業的發展和長遠利益，守法經營的企業會按照國家標準組織生產，注重產品質量，有無生產許可證都一樣。制假、生產偽劣產品的企業，只要政府監管機關沒有抓住‘現行’，即使持有生產許可證，也照樣制假，照樣生產偽劣產品。這就像個別企業，雖然按規定建有廢水、廢氣處理設備，如果環保部門不檢查就不使用，只是一個‘擺設’一樣，生產許可證對有些企業也只是一個‘擺設’。政府的管理應當注重實效，以日常監督為主，而不能依賴許可證這種表面化的、形式的東西。”這道出了工業產品生產許可證制度的尷尬。

　　工業產品生產許可證制度是我國改革開放初期特殊社會背景下的產物，在當時負有安排生產計劃、配置資源、保護國營企業和管理產品質量等多重功能。隨著政府職能的轉變、管理經濟事務方式的創新以及市場經濟制度的完善和市場機制作用的顯現，進一步縮小工業產品生產許可證管理的范圍已勢在必行。

　　經濟體制變遷：大部分生產許可證已無必要

　　大規模使用工業產品生產許可證方式對普通工業產品實行管理，始于上世紀70年代末80年代初，其管理對象幾乎涵蓋了所有的輕工業產品和大部分重工業產品。1984年國務院制定發布了《工業產品生產許可證試行條例》，使這一管理方式成為一項法定制度。在以后的行政體制改革中，因為一些工業主管部門相繼被撤銷，有些許可證也隨之被廢止。1998年國務院機構改革時，把工業產品生產許可證的管理職能集中到了國家質量監督管理局，其它部門轉移到該局的許可證有130多種。行政審批制度改革中，國務院于2003年又宣布取消了50多種，目前列入《實施工業產品生產許可證管理產品目錄》繼續實行許可證管理的還有86種工業產品。

　　在計劃經濟體制下，國營企業是政府的附屬，按照主管部門的計劃組織生產，所需的原材料、能源等由主管部門調撥，產品由政府收購，分配給商業企業銷售。與這一經濟體制相適應，企業不僅是生產的主體，同時也是社會保障的主體，承擔著為職工提供養老、醫療服務、住房和辦學等一系列社會功能，生產、社會保障是一個相對封閉的統一體。改革開放后，隨著個體經營者、鄉鎮企業和以鄉鎮企業面目出現的私營企業的活躍，以國營企業為基礎的生產和社會保障體系受到沖擊。與國營企業相比，這些新生企業不承擔社會保障功能，更沒有歷史所形成的社會“包袱”，加之其經營手段的靈活性，更具競爭力，使國營企業的生產經營舉步維艱，并因此帶來了一系列嚴重的社會矛盾。為了維護改革秩序，政府選擇了工業產品生產許可證這一管理方式來管理，沒有取得政府頒發的生產許可證的企業，各級經濟管理部門不安排其生產計劃，不供應原材料和能源。可見，建立這項制度的一個重要目的，是保護國有企業。

　　隨著社會主義市場經濟制度的逐步完善和社會保障體系的建立，國有企業與民營企業一樣，已不再是政府的附屬，不再直接承擔社會保障功能，成為了獨立的市場主體。政府在經濟活動中的職能也發生了根本性變化，由生產活動的具體組織者變為監管者，不再通過計劃來指揮企業生產，而是對市場秩序和產品質量進行監督，為企業創造公平的競爭環境。從政府與企業關系的變化、職能轉變的要求看，繼續對一般競爭性產品實行許可證制度已經沒有必要，也已與政府職能不相適應。

　　社會化質量保證體系建立：可替代生產許可證制度

　　在計劃經濟體制下，我國沒有建立起一套社會化的產品質量保證體系，產品質量由主管部門系統內和企業內的質量管理體系來保證。這種產品質量保證體系，是一種帶有顯著內部管理特征的模式。

　　改革開放后，政府與國營企業逐步分離，企業的所有制形式也開始多樣化，主管部門系統內部和企業內部的質量保證體系，已不再適應社會化生產的質量管理要求。但由于社會化的質量保證體系還沒有形成，繼續實行許可證制度，促使企業加強質量管理，還是一項必要的措施，是彌補社會化質量管理制度缺失的補充手段。

　　確立市場經濟體制目標后，我國逐步建立起了與市場經濟體制要求相適應的，以國家質量標準、質量認證和市場抽查等制度為主體的社會化質量保證體系，強化了事后管理制度。比較起來，事后監管的效力更高，質量管理機關何時進行抽查，從哪個環節抽查，企業不得預知，對于企業來說，這比事前監管具有更大的威懾作用。企業要想使自己的產品不上“黑名單”，不被市場淘汰，就必須保證自己每一批次的產品都必須符合或高于國家質量標準。這些制度是比許可證制度更為科學有效的制度，已經可以替代許可證制度。

　　市場機制完善：比生產許可證管理更經濟更有效

　　改革開放初期，由于商品極度短缺，消費者選擇余地很小，企業不必為其產品銷路擔心。在這一背景下，來自消費者的、要求企業提高產品質量的壓力很小，市場機制還不能對產品質量形成有效的制約，因而企業不注重產品質量的問題比較突出，許可證制度也有其存在的合理性。

　　近些年來，絕大多數商品供應已經出現過剩，形成了買方市場。加入世貿組織所帶來的國際市場的沖擊，也促使企業的質量意識普遍提高，為了生存和發展，紛紛引入質量體系認證制度，實行規范化質量管理。提高產品質量已經成為企業提高競爭力、占領市場的主要手段。特別是作為社會生產鏈條之中下一生產環節使用的原材料或者集成產品配件的產品，企業從自身產品的性能和質量要求考慮，必然要對其進行嚴格篩選，這對上游企業形成了強有力的制約。

　　社會生產各個環節的這種相互制約關系，也正是市場機制發揮作用的表現，對于保證產品質量，比起政府的許可管理也更為有效、更加經濟。

　　綜上所述，工業產品生產許可證制度在大多數行業已經完成其歷史使命，廢除對一般競爭性產品的生產許可證制度的市場環境和替代制度已經形成。為了更加有效地發揮市場機制的作用，有必要對工業產品生產許可證的適用范圍進行深入的論證，取消那些不必繼續存在的工業產品生產許可證，以降低政府行政成本，減少企業為辦理許可證而發生的費用。這對于促進政府管理觀念和職能轉變、深化行政管理體制和權力運行機制改革、推進制度創新、消除權力腐敗的源頭都具有重要的意義。

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