社評·優(yōu)化轉移支付結構  實現(xiàn)公共服務均等

    一季度的經濟數(shù)據(jù)讓人們集中關注炙手可熱的中國經濟。然而，在經濟快速邁進的同時，不可忽視的是人們對公共產品和公共服務不斷增長的需求。黨的十六屆六中全會明確提出，“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”。今年，中央對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉移支付資金將達到1924億元，對民族地區(qū)轉移支付資金將達到210億元，比2006年分別增加397億元和54億元。此外，將進一步緩解縣鄉(xiāng)財政困難，今年中央財政安排獎補資金335億元，比上一年增加100億元。

　　實際上，中央財政歷來十分重視對西部地區(qū)的支持。中央財政加大了對地方尤其是西部地區(qū)的轉移支付力度，先后出臺了一般性、調整工資、民族地區(qū)、農村稅費改革、實施天然林保護工程、退耕還林還草、縣鄉(xiāng)財政獎補等轉移支付方案，對促進西部地區(qū)經濟發(fā)展和社會進步發(fā)揮了重要作用。為進一步扭轉地區(qū)間財力差距擴大的趨勢，2002年國務院決定實施所得稅收入分享改革，明確中央因改革增加的收入，全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉移支付，一般性轉移支付資金穩(wěn)定增長的機制已經建立。

　　但是依然存在許多需要改善的方面，主要表現(xiàn)在：公共財政覆蓋面偏窄，對農村公共服務的支持力度不夠；縱向政府間財力與事權不匹配，貧困地區(qū)基層政府缺乏履行公共服務的必要財力；一般性轉移支付對平衡地區(qū)間財力差異的效果不明顯，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基本公共服務水平差異較大；財政支出結構不夠合理，一些政府財政預算沒有把基本公共服務放到優(yōu)先支出的地位；政府間事權界定不清晰，公共服務支出責任不明確，部分基層政府在財政困難的情況下容易陷入“等、靠、要”的局面。

　　1994年財稅體制改革以來，我國公共財政體制的建立和完善已經有了一個較為清晰的思路，即在單一制的行政管理體制框架內推行分稅制財政體制改革。它有三個特點：第一，財權和財力主要由中央政府掌握。在財力的“大收”和“大放”中，一方面可以體現(xiàn)中央政府權威性，另一方面也增強了中央對區(qū)域間財力差異的調劑余地。第二，我國幅員遼闊，區(qū)域間經濟發(fā)展水平差別很大，中央政府統(tǒng)一承擔事權的成本很高，因此，事權應盡量下放，原則上能夠由地方政府管理的事權盡量劃給地方政府。由此造成的財權和事權不對稱，由進一步加大轉移支付力度來解決。第三，在財稅方面，政府內部的民主監(jiān)督還有待于進一步完善。因此，在設計改革方案時，既不能過度依靠轉移支付，也不能過度寄希望于地方政府自覺改善財政支出順序。可行的思路是加強外部的法律約束。

　　公共服務均等化的主要實現(xiàn)手段是政府間轉移支付制度。當前我國在轉移支付方面還存在著較強的過渡色彩。我國各級政府財政預算受同級人大合理監(jiān)督的力度還需加大。否則，即使轉移支付力度加大，財力下劃，也不能完全保證地方政府財政支出順序的合理性。因此，事權和支出責任的明確劃分和對轉移支付資金使用績效的評價機制，是建立有效轉移支付制度的基本前提。

　　轉移支付制度還需要整個財稅體制改革的協(xié)調、配套推進。在政府間事權和支出責任劃分不夠明確的情況下，轉移支付缺乏計算依據(jù)；在基層政府財政困難和預算支出順序無法控制的情況下，一般性轉移支付資金的使用效率沒有專項轉移支付效果明顯；在對項目實施效果缺乏有效績效評價體系的情況下，轉移支付資金整體支出效率不高。建議在進一步明確事權界定和支出責任劃分的基礎上，重點研究標準收入和標準支出的確定、對專項轉移支付的清理整合、轉移支付的結構的優(yōu)化，以及財政預算績效評價體系的建立。此外，還應把對主體功能區(qū)的財政補償納入一般性轉移支付范圍，加快轉移支付立法進度。

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