侯東民

　　我國戶籍改革必須圍繞在城市、農村兩頭，全方位解決“離土不離鄉”問題，這種工作目標起碼應保證兩條最基本的要求，一是受益農民要真正享有城市戶籍人口待遇，如城市社會保障等；二是受益農民同時釋放出土地

　　目前，戶籍改革問題已日益引起社會關注，但這些討論往往局限在戶籍制度本身，而很少把它放到整個中國“三農”問題和城市化進程中去考慮。

　　“離土不離鄉”的困境

　　事實上，解決進城落戶農民釋放土地問題，是戶籍改革的一項重要使命。農村勞動力轉移“離土不離鄉”，加重農業發展困境，實在到了必須高度重視的時候。

　　提高土地經營規模是提高糧食生產效益的一項根本性措施，西方發達國家的農業政策也一貫高度關注這點，對以糧食生產為主的我國超小規模的農業經濟講，這更是百年大計。

　　改革開放以來，我國農業勞力從事二、三產業的已經占到總量30%以上。但因“離土不離鄉”，也由于這期間農村人口較大幅度增長，我國農民勞均耕地至今竟減少40%以上。由上世紀80年代初每人7畝左右，已減少到不足4畝。改革開放后，我國經濟以平均9%的速度發展，農民經營規模還在大幅度萎縮，“三農”怎能不是較尖銳的問題？這同時引發城鄉教育經費等各項基礎建設投入難以妥善規劃等問題。但目前國內對“離土不離鄉”卻已習以為常態。戶籍改革必須徹底變農民為市民，在農村這頭必須解決農民釋放土地的問題。

　　我國農戶經營規模目前僅僅為日本的1/5，農業勞力轉移卻主要是“離土不離鄉”，造成城市化中“減少農民”政策嚴重缺損。農業規模超小，對內使糧食生產與二、三產業收入差距日益增大；對外加入WTO后，則國外規模農業的沖擊日益迫近。這一農業困境即我國所謂“三農”問題的本質。清楚了問題的本質，也就清楚了“三農”問題在我國只是開端而已。

　　因此，在促進農業勞動力轉移的同時，逐步瓦解“離土不離鄉”對我國農村土地流轉的限制，已是關系到“三農”及整個國民經濟健康發展的一個根本性問題。一個國家農業勞動力轉移過程中，出現幾乎1/4城市常住人口在城市不能落腳，在農村不能釋放出土地的現象，一方面限制了農民的收入及購買力，對整個國民經濟有越來越不容忽視的不利影響；另一方面，流動人口管理成為城市人口管理的難題，這種對進城農民缺乏激勵前景的待遇，也加重了城市社會穩定方面的憂患。

　　農村、城市兩頭抓

　　換言之，減少農民，提高農戶經營規模，應明確地成為我國核心的農業政策之一。在這個基礎上反哺農業等措施才可能相對有效。而通過戶籍改革，轉變目前勞力轉移“離土不離鄉”的問題，是責無旁貸的。

　　我國戶籍改革必須圍繞在城市、農村兩頭，全方位解決“離土不離鄉”問題，制定明確而全面的工作目標。這種工作目標起碼應保證兩條最基本的要求，一是受益農民要真正享有城市戶籍人口待遇，如城市社會保障等；二是受益農民同時釋放出土地(此外，增進暫不符合落腳條件的農民工應該享受的城市福利問題，是城市福利改革目的之一)。

　　在戶籍改革中，農民工應享有市民待遇的問題，在觀念上已經得到社會較高度關注；農民工應同時釋放出土地的問題，至今卻還很少被人提及。如果我國戶籍改革的結果，是進城農民得到了城市同等福利，卻不同時釋放在農村的土地，不但不能從根本上轉變我國“離土不離鄉”轉移模式及其導致的“減少農民政策”的嚴重缺損，而且將會大大強化這種狀況，阻礙農村土地經營規模的擴大，進一步扭曲我國城市化進程，這種改革也將是失敗的。

　　城市為何缺乏改革動力

　　我國長期以來很難觸動“離土不離鄉”的主要原因，不能不歸結于一些地方政府只關注城市利益，在利用農民工廉價勞力的同時，又盡量避免增加城市福利付出。目前許多城市甚至對戶籍人口中的失地農民，也不愿意承擔應該承擔的社會保障責任。不少外地農民工已經進城十幾年，無法取得城市人口身份，不能享受城市待遇，同時占著耕地，占著農村宅基地。戶籍改革與改革開放以來我國其他重大改革相比，并非難度更大，地方政府缺乏改革動力，是戶籍改革十幾年鮮有成效的重要原因。

　　1949年到改革開放以前，我國城市人口實際增長幾倍，也有大量農民進城，這些農民都享受了城市市民待遇。所以，當前我國城市戶籍與福利體制改革的另一條可能的道路是，邊研究改革道路，邊依托目前的體制加以推動。在依托目前體制推動方面，中央要做的，只是敦促、推動城市根據其能力，有效地擴大目前“戶籍附加福利”所涵蓋的人群規模。即中央從全局出發，明確要求地方在一定時期內，迅速推動戶籍改革，特別是必須采取實際行動，逐步擬定條件，將符合一定條件的農民工納入城市人口。

　　這樣做只需要延續以往戶籍調入的做法，一方面符合條件的農民工調入即享受同等城市福利；另一方面調入時農民工在家鄉則必須同時放棄土地，由當地集體再次分配(或由集體出租)，以擴大農民的經營規模，在我國農村集體土地制度下，農民不能自由買賣土地，延續以往戶籍調入的做法，當前還是讓進城農民釋放土地的最簡單而現實的路徑。

　　分類指導 慎重推進

　　我國城市長期以來已聚集了大量流動人口，目前將戶籍改革推進一大步完全可能。但積累人數較多，也不能要求一步到位，必須慎重地進行。此外，我國城市發展還有許多問題需要統籌考慮。以北京為例，目前產業結構還處在較快轉型過程之中，外來勞動力較集中的商業服務業、建筑業等，不遠的將來，素質與規模都將發生較劇烈變化。適應這種變化繼續合理地控制戶籍準入條件，同時繼續堅持開放勞動力市場，對北京市人口(規模、結構、素質)與社會、經濟的協調發展是有利的。這里談的北京問題同時也是許多大城市的問題。

　　從這點看，我國戶籍改革繼續采取分類指導原則也仍然是必要的。但同樣必須明確，在這一原則下，包括北京、上海等各城市均應打破目前戶籍改革停滯不前的狀況，特別要在吸納農民工為城市人口方面有較大的進展。(作者為中國人民大學人口與發展研究中心主任)