傅勇

　　鑒于預算外收入的規模和為公共服務融資的重要潛力，中國可能很難像匈牙利和哈薩克斯坦等其他轉軌國家那樣徹底消除預算外資金。地方政府的預算外收入是公共物品的一項資金來源

　　在有關地方財政的討論中，不少人指出了預算外資金膨脹及其負面影響，并要求取消地方的預算外收入的權利。這一觀點經不起推敲。筆者的分析表明，地方政府預算外收入的擴張是與支出責任的下放聯系在一起的；并且為了完成上級下達的各項任務，地方政府實際上將一部分預算外收入用于彌補預算內公共服務支出的資金來源。如果沒有注意到這些事實，單方面嚴格壓縮地方政府的預算外收入，將削弱地方政府提供公共物品的能力。

　　支出責任下壓是重要根源

　　地方政府的預算外收入在上世紀80年代財政改革以后開始了真正的膨脹，無論是從絕對量還是占GDP的比重來看，預算外收入都增加迅速。1994年分稅制改革實施，當年的預算外收入有大幅下降，此后預算外收入再次擴張，占GDP的比重則維持在4%~5%之間的水平；到2004年已接近4500億元，是中央政府預算外收入的9倍。

　　處于上升通道中的預算外收入，在1994年和1997年兩度出現短暫下降，這固然是稅制走向透明化的結果，但更重要的是因為預算外收入口徑的變化。1994年分稅制的實施將地方國有企業的留成利潤從地方政府預算外收入中劃撥出來，地方國有企業的預算獨立出來，直接由

　　預算外資金膨脹的背后，是地方政府承擔了過多的支出責任。中國財政體制的一個特點是財政收入劃分得相對清晰，而缺乏政府間支出責任的正式劃分。上世紀80年代以來，以“分灶吃飯”為基本特征的財政體制安排，割裂了財權和事權(支出責任)的聯系，第一次把地方政府放到了自主財政的基礎上，在硬化財政約束的同時，事實上也造成了政府責任的地方化。在計劃經濟下，地方政府作為中央政府的代理人提供公共服務，并通過收入分享體制間接地從中央獲得資金。但是，自20世紀80年代以后，支出任務已經同收入分享體制相脫節，地方政府獨自負責為提供公共服務籌集資金。1994年引入的分稅制改革，上收了收入，但沒有相應調整支出任務，地方政府的預算壓力由此日漸沉重。

　　支出責任劃分的不明確導致了支出責任事實上的地方化。盡管中國財政體制經歷劇烈變遷，但關于重要責任的分工依然保持類似于20世紀70年代的支出責任分工狀況。分稅制改革以來，中央政府和全部地方政府對資本建設支出的責任分工接近。在重要的社會服務領域，如教育、醫療衛生、文化和科學等方面，地方政府支出幾乎占總支出的90%以上。這種狀況一直持續到現在。過去幾十年來，地方政府在社會資助和福利方面發揮著更加完整的作用。1999年，地方政府占全部社會福利支出中的99%，這從1978年以來實際上沒有任何改變。在城市建設維護上，地方政府也負了主要責任。如此支出責任同國際經驗大相徑庭。

　　提供公共物品的重要融資來源

　　流行的觀點認為，地方政府總是努力把預算內資金轉到預算外來支出，以逃避上級監管；然而，在支出責任的壓力下，地方政府的預算外收入是提供一些公共物品的重要融資來源。

　　雖然預算外收入幾經調整，但1994年分稅制改革以來，一直達到預算內資金的四成以上。數據分析發現，對地方政府而言，預算外與預算內收入的比率幾乎是預算外與預算內支出比率的兩倍之多(2003年為42.5比22.2)。對此，可能的解釋是，預算外收入并不完全用于預算外支出，相當比例的預算外收入為預算內項目提供了資金。在許多情況下，預算外收入為基本的公共服務例如基礎教育和公共衛生等項目提供了資金。這是一個出人意料的發現。

　　一個可能是，中央向地方進行大規模的轉移支付，地方政府預算內支出總是大于預算內收入。這有一定的道理，但并不能排斥上述的解釋。實際上，在分稅制改革以后，尤其是1997年預算外資金調整以來，地方政府的預算外收入一直高于預算外支出，在高峰的2002年預算外收入比預算外支出高出了467億元之多。

　　這要求我們應該重新審視有關預算外資金膨脹的傳統觀點。有學者從預算外資金管理松散、地方政府自由度大的特征出發，認為分稅制改革以來，預算外收入(包括制度外收入)的急劇上升，表明地方政府行為的短期化，從扶持地方經濟發展轉變為尋租導向的掠奪行為。但是上述簡單的數據分析表明，地方政府這樣做的空間極為有限。實際上，為了應付沉重的支出負擔，地方政府不得不依賴于預算外的收入進行融資，并將其中的一部分用于預算內的支出。

　　合理劃分政府間支出責任

　　分權的財政體制面臨兩個問題：其一，公平性問題，即政府的財力應該主要由提供公共服務的政府支配，并且各地居民應該享受大致相同的公共服務；其二，效率原則，即公共支出的責任應該合理地政府間分配。目前，這兩方面都存在問題，需要做出調整。雖然，中央政府向地方政府下放支出責任的同時，也讓地方政府支配了大部分的財政資源，甚至默許地方政府開辟種種非正規的收入來源，但不可否認，中國政府間支出責任的劃分并不符合國際上的普遍經驗。

　　另外，這些支出責任主要是由縣鄉政府承擔的，而省市以下的地方財政通常只占到整個地方政府支出的一半以下，公共財政在還沒有達到滿足居民需要的地方就消耗殆盡，就此而言，財權和事權在四級地方政府(指省、市、縣、鄉)之間的匹配是不合理的。顯然，在現有格局下，如果不能讓縣鄉政府支配更多的財政資源，公共物品供給都無法得到根本改善，而強力免除農村稅費并實行義務教育，將惡化基層財政境況。為此，應該借鑒他國經驗，對各級地方政府的支出責任做出明確的規定，并配以相應的財稅權力。

　　加強地方政府各類財政收入的管理是一個必然趨勢。鑒于預算外收入的規模和為公共服務融資的重要潛力，中國可能很難像匈牙利和哈薩克斯坦等其他轉軌國家那樣徹底消除預算外資金。地方政府的預算外收入是公共物品的一項資金來源。中國的地方政府應該擁有更多而不是更少的財稅上的自主權。為了充分發揮財政分權在地方財政收支模式上所蘊含的差異化潛質，地方政府應該被允許有開征地方稅的權力，以及發行公債的權力。

　　(作者為復旦大學

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