編者按：土地違法現(xiàn)象愈演愈烈，公共財政缺位是十分重要的因素，而預算法又是公共財政的基礎(chǔ)。為此，本報刊發(fā)中國社科院金融研究所楊濤博士的文章，以期對此進行更深入的探討。

　　現(xiàn)行預算法自1995年實施，當時正處于改革轉(zhuǎn)折期，而目前無論是經(jīng)濟社會背景，還是財政稅收管理體制都發(fā)生了重大變化，舊的預算法條文已無法適應(yīng)規(guī)范政府與市場邊界的基本要求。

　　預算法是公共財政的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代政治文明與經(jīng)濟文明的產(chǎn)物。縱觀古今，預算制度發(fā)展史也是政府管理走向民主與法制化的歷史。

　　1688年英國“光榮革命”使財政從“王室預算”終于轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣�家預算”；1921年美國的《預算及會計法案》又使政府預算轉(zhuǎn)變?yōu)楣�民普遍參與的“公共預算”。許多發(fā)達市場經(jīng)濟國家的預算改革雖仍有不足之處，但已建立起現(xiàn)代政府應(yīng)有的財政原則，并可作為對照我國預算改革績效的鏡子。

　　現(xiàn)行預算法存在“預算編制不科學，預算體系不完整，預算內(nèi)容不透明，預算調(diào)整不合理，預算科目不科學，轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，核心問題是缺乏一系列的監(jiān)督機制”。這代表了立法機關(guān)和許多專家的認識。目前的預算法改革重點有以下幾方面：第一是程序合理性。程序合理性是保障法律嚴肅性的基礎(chǔ)，否則即使法律條文再精巧也只能流于空泛。

　　例如，現(xiàn)行預算年度從1月1日至12月31日，而全國人大3月才召開，此時當年預算已開始執(zhí)行，如此“政府預算經(jīng)人大批準后才具有法律效力”就成為空談。改革諸如此類的漏洞，不僅是保障法律效果的前提，也是依法治國的根本要義。

　　第二是法律完整性。預算法作為規(guī)范政府經(jīng)濟行為的根本大法，必須涵蓋政府控制的一切經(jīng)濟資源，包括預算內(nèi)外各類財政資金。

　　例如，現(xiàn)行預算法并未明確表明使用于預算外資金管理，使得預算外資金改革缺乏法律基礎(chǔ)，也使“土地出讓金”之類財政資源長期游離于預算監(jiān)管之外。

　　再比如，現(xiàn)行預算法規(guī)定預算超收收入可由政府自行使用，立法機關(guān)沒有強制約束力，在每年稅收超收驚人的今天，如2006年超收估計達3000億，這樣的巨額資金便在形式和實質(zhì)上都荒謬地脫離了法律監(jiān)督。

　　第三是預算調(diào)整和監(jiān)督�，F(xiàn)行預算法在預算調(diào)整方面規(guī)定不夠細致，各級政府頻繁的預算調(diào)整，使人大通過的預算往往成為一紙空文。此外對于預算執(zhí)行的

　　這些改革的重要性不言而喻，因為直接影響許多部門和地方利益，也必然遭遇重重困難。同時還有幾個問題仍未明確，也有必要爭取在本輪法律修正過程中解決，否則我國未來的財政立憲改革仍然會有沉重枷鎖。

　　一是公開性和透明度。

　　在現(xiàn)代社會中，公開透明是解決公共領(lǐng)域低效率與腐敗的一劑良藥。在許多國家，包括預算進程、聽政和審議、正式文件都必須向公眾公開，接受公眾監(jiān)督。而在我國，預算過程和詳細文件長期都作為機密，或者在技術(shù)上使公眾與這些信息無緣。只有真正把所有預算過程和文件放在陽光之下，預算法才能獲得作為良法的基礎(chǔ)。

　　二是預算法涉及主體的功能分離。在當今多數(shù)國家，預算編制、審批與執(zhí)行都分屬于不同部門，以保證職能制約和預算公正性。我國目前把預算編制和執(zhí)行職能都放在一起，確實存在弊端。長遠來看，設(shè)立單獨的預算編制機構(gòu)，財政和業(yè)務(wù)部門只負責預算執(zhí)行，或許才符合現(xiàn)代財政特征。

　　三是可操作性和協(xié)調(diào)性。包括減少預算法的原則性規(guī)定而強化具體操作約束，以及處理好與農(nóng)業(yè)、環(huán)保等其他法律對預算要求的協(xié)調(diào)。

　　四是地方政府的發(fā)債資格問題�，F(xiàn)行預算法規(guī)定地方政府不能發(fā)債，在實際地方隱性債務(wù)已經(jīng)泛濫的今天，筆者堅持認為，地方舉債權(quán)規(guī)范化、顯性化還是利大于弊。

　　□楊濤(中國社科院金融研究所)

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經(jīng)新評談欄目，歡迎訪問新浪財經(jīng)新評談欄目。