巫繼學

　　違法占地在中國經濟社會似乎已成為一種常態，在人們意識中更是見怪不怪。盡管中央政府連年來都在為控制土地不斷定規變法，此前也隆重繪出包括土地督察制度、供應方式、儲備制度齊頭并進的新調控路線圖，但違法占地事件依然發生并繼續發生著。說違法占地已經成為一種災難，大概不為過。新華網北京3月20日電稱，國土資源部20日發布的2006年全國土地違法案件查處情況通報顯示，去年，全國發現的土地違法行為及立案查處的土地違法案件，無論從案件數量，還是涉及的土地面積，都較2005年有大幅上升；其中，當年新發生的土地違法行為、當年發生立案的案件及其涉及的土地面積上升幅度更大。(2007年03月20日 新華網)據悉，去年，全國共查處村組集體土地違法案件7316件，涉及土地面積9100多公頃，同比分別上升51.1%、119.8%。各省上報國土資源部的分析報告中反映，“以租代征”現象在各地仍普遍存在，“有村組集體自己出租，有企業到村組租賃，也有政府從農民那里租地后再出租給企業”。 看來，說到土地調控，你想樂都樂不起來。

　　面對新土地調控而出現的目前這種新違法現象如何看？國土資源部的觀點是，這一方面固然是由于有關部門加大了土地違法案件的查處力度；但也反映出，在全國土地市場治理整頓取得階段性成果之后，一度被遏制的土地違法勢頭在一些地方出現了反彈，地方政府主導、“以租代征”仍是當前主要的土地違法形式。具體來講，一是地方政府盲目發展經濟的沖動并未從根本上受到抑制；二是土地管理和審批制度的改革還未到位，體制和制度原因造成的土地“未批先用”問題，在地方經濟發展推動下更加突出；三是依法、合理用地，集約節約用地的科學發展觀落到實處還缺少具體配套政策和措施的支撐，部門之間的協調亟待加強，干部管理制度及考核機制的改革和完善、責任制和問責制的實施尚需加大力度。換句話說，違法用地屢禁不止是地方政府主導的結果。這一判斷，應當說比較中肯，雖然遠未觸及引發違法占地的深層原因。

　　許多人都尖銳指出，地方政府與

房地產開發商合謀，導致農田大量變為商業開發用地，也正是地方政府與房地產開發商同利共榮(他們管叫“雙贏”)，不斷導演出一幕又一幕的違法占地案。據國土資源部內部通報稱，去年全系統加大了國土資源違法案件的查處力度。同時，在預防和制止違法行為方面，也作出了很大努力，及時發現并制止了近三萬五千件土地違法行為，挽回經濟損失達十六點四億元。(2007年03月20日中國新聞網)人們看到的，是浮出水面的，是東窗事發的，卻也是少量的；而大量的，還深潛水中，也許雙方正在點錢呢，也許雙方還在討價還價呢！從連年大量暴露出的違法占地案例來看，印證了這一看法。權錢交易即權力資本，一種權力尋租資本，資本套利權力屢試不爽的老套路。

　　但如果我們從體制改革，從制度角度來透視目前中國式違法占地現象，那還會有新的發現，簡單地指責地方政府也許無濟于事，因為地方政府如此所為或許也有某些制度、機制根源。大量土地從農田變商地，地方政府是有效的一線操控者，地就是經這只實權之手賣出去的。地方政府是實實在在的國家土地的代表者。問題在于，地方政府雖然代表國家行使土地權力，但為什么又時常違背甚至超越國家土地政策行使權力？近年來，人們一直都有一個問題，究竟為什么地方政府如此傾心于賣地，如此急于將農地轉變為商業用地甚至不惜越規違法？答案異常明白，某些機制導致的結果是，地方政府是土地出賣中最大的受益者，因而違法占地相伴而生。

　　我們首先看到，現行的干部考核機制與升遷機制，為地方政府大搞政績工程提供了強勁的激勵動力。“發展就是硬道理”，僅就經濟建設成就來講，GDP增長成為一項硬指標。地方經濟的繁榮程度，市場經濟的發展狀況，老百姓就業收入高低，都是地方干部的頭等大事。當干部，走的就是官場的升遷路線，政績好就能升官，升官反映你人生成功。加之社會輿論與宏觀氛圍的渲染，激發著各級領導干部理直氣壯地去拼政績。中國歷來都有為官一方造福民眾的說法，政績好，說明為群眾辦事好，這是為當地老百姓辦實事的行為。

　　進一步思考人們發現，從計劃經濟轉軌市場經濟后，資源配置發生了根本性變化。農地，現已成為各地政府手中的唯一的寶貴資源。這大約是一個公開的秘密。家也大業也大，再大窟窿都不怕，大不了賣塊地填平它！地方政府要想發展地方經濟，要辦地方的事，再也不可能向計劃經濟時代那樣，伸手向中央要錢。要搞政績工程，要解決地方財政困難，只能自己想辦法。說到這里，也要為地方政府說句公道話，一些貧困縣市由于財政困難，不僅鄉村老師的工資少之又少一拖再拖，而且行政干部的薪水也時有發不下來的現象，嚴重的時候

公務員看病的錢都簽單還不上。招商引資資源幾乎用盡，銀行貸貸后果堪虞，也只有自己能夠掌控的農地最有挖掘潛力了。地方政府能夠掌控的資源，就集中在土地、環境之類的自然資源上。要拼政績，為老百姓辦事，解決眼下的難題，也只能動這塊“奶酪”了，于是許多地方干部都在這方面“想轍”。礙于現行的法律法規，要想超常規、跳躍式地發展，公共行為下鉆法律法規的空子，甚至違規違法成為一種時尚。

　　在目前缺乏監督機制的前提下，在缺乏公共大眾參預的環境中，地方政府雖然也有上級部門的領導，雖然也有法律法規的約束，但基本上是自己說了算。動自己管轄的資源，又是為群眾辦事，顯得格外理直氣壯。因而，“我的地盤我做主”之地方主義、本位主義極為盛行。如果說建設項目都在法律法規允許的范圍內，又在地方政府管理的權限內，這不成問題，而問題往往出在越權越限，出在違法違規上。從已經發生的大量案例看，“先斬后奏”、“生米做成熟飯”是一種情況，“靜悄悄地干”、“只干不說”是一種情況，“張冠李戴”、找“替罪羊”，是另一種情況。

　　在這些違法違規占地案中，人們看到權力資本總是參預其中，特殊利益集團總在暗中涌動。從目前發生的幾乎所有違法占地案中，如果我們堅定地順勢追查項目審批開工與征地過程的始終，骯臟的權錢交易內幕必然顯露于天下。從已經暴露出來各地的大量案例來看，業已證實了這一點。按照邏輯人們自然會想，如果是執行國家宏觀戰略規劃與貫徹中央經濟政策，如果是“公事公辦”，為何要違規違法？為什么要超越黨紀國法劃定的“紅線”？為什么要對上級主管部門“陽奉陰違”甚至撒謊？為什么要以“局部利益”對抗“整體利益”？由此人們不難看出，權力資本與私人資本的勾結，為特殊利益集團謀利益，就是上違規項目與大量征地暗箱操作的“潛規則”。而一旦與個人私利沾上邊，一旦權力資本參預其中，違法占地便成為常態。上面什么樣的政策，最終都會成為其圈地的最新平臺。

　　新近發生的一個鮮活案例是，天津武清區王慶坨鎮大范口村開發的大型小區“華隆生態居住區”。問題的嚴重性在于，開發出來的樓房

別墅，并非僅僅滿足農民住宅需求，而是將其推向市場。“天津‘華隆生態居住區’‘河畔人家’‘信地·天籟灣’……迷人的鄉村別墅，每平方米僅售兩三千元的價格”，這樣震撼市場的精美廣吿，自然誘惑了不少市民為此爭相看房選購。然而，天津方面有關人士及時指出，津郊一些鄉鎮以新農村建設示范村和小城鎮建設之名，利用農用地和宅基地違規開發的樓盤、別墅，既破壞了國家土地政策，也擾亂了房地產市場，更為以后的房產糾紛埋下“美麗的陷阱”。依我看，正是由于機制缺陷、制度漏洞，為房地產商與地方政府聯手占地留下了空隙，而權力資本的參預，提供著保護傘。這哪些是新農村建設，是借新農村建設玩圈地，玩房地產的把戲！

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