鄭涌 趙云飛 韓文

　　●德國(guó)政府間的財(cái)政關(guān)系，一直按照規(guī)范化、憲政化的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)和運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　◎德國(guó)的《基本法》在規(guī)定各級(jí)財(cái)政實(shí)行“自主和相互獨(dú)立”原則的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)在法律制度上保持國(guó)家必要的集中統(tǒng)一，以保證對(duì)整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行必要的調(diào)控。

　　●1967年，德國(guó)政府頒布了《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)法》，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域總體調(diào)節(jié)方面，應(yīng)采取聯(lián)邦、州和地方政府協(xié)調(diào)行動(dòng)，即將“三級(jí)分立制”改為“三級(jí)合作與協(xié)調(diào)制”。

　　◎德國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)是——在三級(jí)之間，劃分事權(quán)、分配財(cái)權(quán)、確定支出范圍。具體地說(shuō)，就是明確各級(jí)政府承擔(dān)的公共事務(wù)，相關(guān)支出與任務(wù)一致的原則，確定支出范圍；在財(cái)權(quán)上，實(shí)行以共享稅為主體的分稅制。

　　①稅收篇：協(xié)調(diào)行動(dòng)避免衰退

　　為滿足各級(jí)政府履行職責(zé)和落實(shí)支出責(zé)任所需資金以及全國(guó)法律政策的必要協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，德國(guó)《基本法》對(duì)有關(guān)稅收權(quán)限和稅收收入相應(yīng)進(jìn)行了規(guī)定和劃分。

　　2005年，德國(guó)稅收收入合計(jì)4520億歐元，聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府收入比重分別為51.5%、36.9%、11.6%。按照稅種統(tǒng)計(jì)，共享稅、聯(lián)邦稅、州稅和地方稅所占比重依次為66.7%、18.5%、4.6%和9.5%。

　　稅收權(quán)限的劃分

　　按照立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散的原則，德國(guó)的稅收立法權(quán)基本由聯(lián)邦掌握。《基本法》規(guī)定，“聯(lián)邦一級(jí)對(duì)關(guān)稅和國(guó)家專賣稅具有專屬立法權(quán)；如果征收的全部或部分稅收屬于聯(lián)邦所有，聯(lián)邦對(duì)其賦稅具有完全立法權(quán)。”

　　州和地方政府對(duì)財(cái)產(chǎn)稅等地方稅種擁有較大權(quán)力，可以自行規(guī)定稅率、減免和加成等。在某些領(lǐng)域，聯(lián)邦和州共同享有立法權(quán)，但聯(lián)邦有優(yōu)先立法權(quán)。當(dāng)聯(lián)邦與州的稅法發(fā)生矛盾時(shí)，由聯(lián)邦做出最終裁決，州和地方不得越權(quán)自行其是。德國(guó)法律還規(guī)定，聯(lián)邦已開(kāi)征的稅種，地方不能再開(kāi)征。這與同樣實(shí)行聯(lián)邦制的美國(guó)和加拿大等國(guó)明顯不同。

　　德國(guó)由聯(lián)邦稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收關(guān)稅和聯(lián)邦消費(fèi)稅，其他的一些聯(lián)邦稅以及地方稅種的征管事務(wù)，則主要交由各州的稅務(wù)局執(zhí)行。各級(jí)共享稅征收后，按照法定比例，由有關(guān)征管機(jī)構(gòu)同時(shí)分別上交聯(lián)邦、州和地方國(guó)庫(kù)。

　　稅種的劃分

　　德國(guó)的財(cái)政收入包括各種稅收收入、國(guó)有企業(yè)投資收益、公共管理服務(wù)收入以及貸款收入。德國(guó)稅制結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，稅收收入約占德國(guó)各級(jí)財(cái)政收入的75%左右。

　　目前，在其全國(guó)共開(kāi)征了50多個(gè)稅種，主要稅種包括：增值稅、工資稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅、煙草稅、燃油稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅等。

　　《基本法》第106條、107條明確規(guī)定了各級(jí)政府間的稅種劃分。其中，稅額大和稅源穩(wěn)定的稅種都被劃為共享稅，共享稅在各級(jí)財(cái)政收入中具有舉足輕重的作用。因此，隨著事權(quán)劃分變化，每隔2-4年，通過(guò)法律程序調(diào)整共享稅中個(gè)別稅種如增值稅收入和所得稅收入比例(1951年以來(lái)調(diào)整了10余次)，就可以較好地解決各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任與收入之間的尖銳矛盾，避免每年在稅種收入分配上各方討價(jià)還價(jià)。2007年，德國(guó)將提高增值稅稅率3個(gè)百分點(diǎn)，統(tǒng)一用于彌補(bǔ)聯(lián)邦失業(yè)保險(xiǎn)金減收。

　　新出臺(tái)的激勵(lì)機(jī)制

　　為了調(diào)動(dòng)各州的增收積極性，從2005年開(kāi)始，德國(guó)法律規(guī)定，在年度增值稅增量中各州可留成12%，這部分增值稅收入不計(jì)算在州與州之間橫向平衡的公式當(dāng)中。

　　德國(guó)分稅制的特點(diǎn)

　　以共享稅作為稅收劃分的主體。德國(guó)的共享稅占全部稅收的比例將近70%，在聯(lián)邦制國(guó)家是一個(gè)特例。

　　這種以共享稅為主要分配格局的分稅體制，有利于形成國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)與區(qū)域分工相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)布局，有利于擴(kuò)大各級(jí)政府的稅收來(lái)源覆蓋面，也有利于建立綜合性的稅收協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　稅權(quán)法定原則。《基本法》對(duì)稅收立法權(quán)和稅種劃分都做了明確規(guī)定，如果要進(jìn)行調(diào)整的話，只能通過(guò)對(duì)《基本法》進(jìn)行修正并獲得議會(huì)2/3的批準(zhǔn)這一途徑來(lái)進(jìn)行，難度很大。

　　這樣的制度設(shè)計(jì)限制了上級(jí)政府、行政機(jī)關(guān)和行政首長(zhǎng)的自由裁量權(quán)，保障了各級(jí)政府都能夠擁有穩(wěn)定的稅收規(guī)模，從而為本地制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃和中長(zhǎng)期預(yù)算奠定了基礎(chǔ)，也避免了因?yàn)槔�益分配而�?dǎo)致的政治動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)衰退，有利于社會(huì)長(zhǎng)治久安。

　　企業(yè)所得稅跨州分配問(wèn)題。德國(guó)《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，對(duì)跨州經(jīng)營(yíng)、年度繳納企業(yè)所得稅超過(guò)一定限額的企業(yè)，根據(jù)分支機(jī)構(gòu)的工資額(每三年調(diào)整一次)在不同州之間進(jìn)行分配。

　　具體操作方法是由企業(yè)總部提供各分支機(jī)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)，總部所在地財(cái)稅部門算賬，然后撥付給各州。州內(nèi)部跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)所得稅，主要是根據(jù)各地方的工商營(yíng)業(yè)所占比重進(jìn)行分配。

　　個(gè)人所得稅的歸屬，遵循居住地原則，對(duì)跨州工作的人員和中央的工資計(jì)算進(jìn)行調(diào)整。也就是說(shuō)，作為個(gè)人所得稅的一部分，工資稅在工作所在地繳納，年終時(shí)，各州之間按照居住地進(jìn)行調(diào)整，人口居住地?cái)?shù)每3年更新一次。目前，聯(lián)邦正在研究將一部分個(gè)人所得稅留給居住地(根據(jù)郵政編碼)，一部分留給工作所在地的辦法。

　　②支出責(zé)任篇：支出責(zé)任劃分明確

　　作為規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的前提，德國(guó)通過(guò)憲法對(duì)三級(jí)政府間的支出責(zé)任進(jìn)行了原則劃分。

　　德國(guó)《基本法》規(guī)定：“為了普遍的利益必須統(tǒng)一進(jìn)行處理的事務(wù)”由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，其他的事務(wù)原則上由各州和地方政府負(fù)責(zé)，同時(shí)根據(jù)任務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，確定一些任務(wù)由兩級(jí)以上政府共同承擔(dān)。各級(jí)政府的支出范圍，決定了聯(lián)邦、州和地方三級(jí)財(cái)政的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

　　一般情況下，聯(lián)邦財(cái)政支出約占國(guó)家財(cái)政總支出的45%，其中包括對(duì)歐盟支出2.5%-3%;各州約占35%;地方約占20%。

　　此外，為配合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措，如調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、重大基礎(chǔ)設(shè)施，或配合景氣政策需要，聯(lián)邦財(cái)政往往還對(duì)各州和地方財(cái)政提供財(cái)政補(bǔ)助。如地方交通和市郊交通工程，聯(lián)邦補(bǔ)助60%；福利性住宅建設(shè)和供熱系統(tǒng)工程，聯(lián)邦補(bǔ)助50%；城市規(guī)劃和發(fā)展項(xiàng)目，聯(lián)邦補(bǔ)助1/3。

　　③ 轉(zhuǎn)移支付篇：財(cái)力分配“以人為本”

　　德國(guó)財(cái)政體制一大特點(diǎn)是堅(jiān)持實(shí)行縱向和橫向財(cái)政平衡，《基本法》第107條是財(cái)政平衡的法律基礎(chǔ)。《基本法》確立了“公民生存條件一致性”的原則，即公民享有的公共服務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)是均等的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的州必須對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的州提供財(cái)政補(bǔ)貼，以保持各州財(cái)力水平的適度均衡，促進(jìn)國(guó)內(nèi)各州為居民提供大體一致的公共服務(wù)。由于憲法的至高無(wú)上性，這樣的規(guī)定就保障了公民權(quán)益的統(tǒng)一和效力，避免了政黨更迭或者政策變化而對(duì)公民權(quán)益可能造成的侵害。

　　《聯(lián)邦財(cái)政平衡法》明確規(guī)定了德國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系的具體調(diào)整范疇和實(shí)施辦法，短期內(nèi)一經(jīng)確定后相對(duì)較為穩(wěn)定，但也會(huì)根據(jù)聯(lián)邦和各州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況做局部調(diào)整。具體情況是：

　　均等化轉(zhuǎn)移支付

　　均等化轉(zhuǎn)移支付是德國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系中最為復(fù)雜的部分，涉及聯(lián)邦與州兩級(jí)政府，按照三個(gè)層次進(jìn)行。

　　第一個(gè)層次：聯(lián)邦對(duì)州的轉(zhuǎn)移支付。第一次轉(zhuǎn)移支付是對(duì)增值稅分享來(lái)進(jìn)行的。在所有共享稅中，增值稅的分配較為特殊，它不是簡(jiǎn)單地按比例在各州之間平均分配，而是作為德國(guó)稅收收入分配體系中惟一能夠調(diào)整聯(lián)邦與州之間以及州與地方之間收入關(guān)系的稅種，在具體分配形式上帶有明顯的“富幫貧”色彩。需要說(shuō)明的是，按照現(xiàn)行財(cái)政平衡法的規(guī)定，全部增值稅收入的5.63%和2.2%首先將分別用于養(yǎng)老保險(xiǎn)和分配給地方政府。所余的92.17%增值稅收入部分屬于聯(lián)邦與州分享范圍，分享比例分別為49.6%和50.4%。其中的50.4%的州分享部分，又被分成兩部分在各州之間進(jìn)行分配。

　　增值稅地方分享部分的第一次分配，是將50.4%的增值稅收入中至少75%的部分，按照州的居民人口進(jìn)行分配。即用這部分增值稅除以各州居民總?cè)藬?shù)，得出全國(guó)統(tǒng)一的人均增值稅收入的稅額，然后用某州的居民人數(shù)乘以人均增值稅分配份額，即得出某州按居民人數(shù)分配得到的增值稅份額。

　　第二次分配，是將50.4%增值稅收入中剩下最多不超過(guò)25%的部分進(jìn)行一種平衡性非對(duì)稱分配，主要是針對(duì)那些財(cái)政能力弱的州。這里，首先需要測(cè)算某州的稅收能力和標(biāo)準(zhǔn)稅收需求，并進(jìn)行平衡比較，只有貧困州才有資格參加分配，分配的目標(biāo)是使那些貧困州的財(cái)政能力達(dá)到全國(guó)平均水平的92%。經(jīng)過(guò)平衡分配后如增值稅仍有余額，將仍然按照州的居民人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配。

　　第二個(gè)層次：州與州之間的轉(zhuǎn)移支付。州與州之間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也稱州際橫向平衡。德國(guó)聯(lián)邦財(cái)政體制中獨(dú)具特色的重要內(nèi)容就是州與州之間的財(cái)力平衡。其具體操作程序是，先測(cè)量財(cái)力指數(shù)(財(cái)力指數(shù)=增值稅前的稅收能力+增值稅+補(bǔ)貼稅-港口稅+地方稅)與平衡指數(shù)，然后進(jìn)行平衡關(guān)系的比較，并通過(guò)富州向窮州的橫向撥款來(lái)實(shí)現(xiàn)各州之間財(cái)力水平的基本接近。

　　各州的稅收能力水平主要依靠財(cái)力指數(shù)來(lái)衡量。考慮到某些州的特殊負(fù)擔(dān)，如港口城市(漢堡和布萊梅兩個(gè)州級(jí)市)的港口維護(hù)費(fèi)用，可在統(tǒng)計(jì)其稅收收入時(shí)分別作部分扣除。如果特殊負(fù)擔(dān)與扣除額相差過(guò)大，可以由聯(lián)邦財(cái)政部在取得參議院的同意后，對(duì)扣除額加以調(diào)整。這種扣除在進(jìn)行州與州之間的財(cái)力比較時(shí)是有利的，因?yàn)樵跍y(cè)算時(shí)減少了這些州的稅收收入，降低了這些州的財(cái)力指數(shù)。

　　另一個(gè)用來(lái)與各州的財(cái)力指數(shù)相比較的指數(shù)是平衡指數(shù)。平衡指數(shù)包括平衡指數(shù)1和平衡指數(shù)2部分(平衡指數(shù)1=[<所有州的增值稅前的稅收能力之和+分配到的增值稅+補(bǔ)貼稅-港口稅>÷所有州測(cè)定居民數(shù)總和]×各州測(cè)定居民數(shù)；平衡指數(shù)2=[所有州的地方<區(qū)>稅之和÷所有州測(cè)定居民數(shù)總和]×各州測(cè)定居民數(shù))，前者表示州本級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出需求，是用全國(guó)人均的稅收收入分別乘以各州的居民人數(shù)；后者表示州內(nèi)地方的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出需求，是用各地的居民人數(shù)乘以全國(guó)人均的稅收收入。實(shí)際上體現(xiàn)的就是標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出需求，以確定財(cái)力平衡情況的數(shù)值。

　　第三是通過(guò)各州財(cái)力指數(shù)與平衡指數(shù)的對(duì)比，來(lái)確定某州是接受轉(zhuǎn)移支付的州還是貢獻(xiàn)的州，以及各州之間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金流向和數(shù)量規(guī)模。經(jīng)過(guò)財(cái)力平衡比較，對(duì)于州財(cái)政能力低于平均財(cái)政能力95%的州進(jìn)行第二次轉(zhuǎn)移支付，保證經(jīng)過(guò)第二次轉(zhuǎn)移支付后，每一個(gè)州的財(cái)政能力(包括接受轉(zhuǎn)移支付以后的財(cái)力)至少要達(dá)到平均財(cái)政能力的95%。而轉(zhuǎn)移支付的資金，來(lái)源于經(jīng)過(guò)上述測(cè)算財(cái)政能力超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的州，按《聯(lián)邦財(cái)政平衡法》規(guī)定的比例所貢獻(xiàn)出來(lái)的財(cái)力。

　　第三個(gè)層次：聯(lián)邦補(bǔ)充撥款。聯(lián)邦補(bǔ)充撥款也稱聯(lián)邦補(bǔ)貼，是聯(lián)邦政府的一種直接的無(wú)條件撥款，它不規(guī)定資金的具體用途，是對(duì)增值稅共享和州際間橫向平衡的一種補(bǔ)充。

　　聯(lián)邦補(bǔ)充撥款主要用于補(bǔ)貼財(cái)力貧乏州，以平衡其財(cái)力需求和其他特殊困難。在具體操作上，聯(lián)邦補(bǔ)充撥款不采取公式化的辦法，而是根據(jù)一些特殊的需求確定對(duì)特別地區(qū)的補(bǔ)助額。

　　在年度執(zhí)行中，聯(lián)邦和應(yīng)付出平衡基金的州按照上述三個(gè)層次的計(jì)算結(jié)果，在每季度末按進(jìn)度向應(yīng)接受轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政困難州劃撥平衡基金，年終匯總清算。年末，聯(lián)邦與各州計(jì)算確定下一年度州級(jí)財(cái)政平衡數(shù)額。

　　專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

　　1969年，為了規(guī)范聯(lián)邦對(duì)州政府活動(dòng)的干預(yù)，德國(guó)通過(guò)修改《基本法》，引入了聯(lián)邦對(duì)州的專項(xiàng)撥款制度。

　　專項(xiàng)撥款主要集中在四個(gè)領(lǐng)域：一是聯(lián)邦與州的共同任務(wù)，如大學(xué)修建、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、海岸線保護(hù)等；二是教育發(fā)展規(guī)劃與科研創(chuàng)新；三是跨州的公共交通設(shè)施建設(shè)；四是地方的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2005年，德國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付合計(jì)350億歐元，占聯(lián)邦總支出的比重約為15%。

　　州對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付

　　州對(duì)所屬地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，各州的做法存在著較大差別。歸納起來(lái)，主要有兩種方式：一是州對(duì)地方財(cái)政的一般均衡性撥款。這類撥款不限定具體用途，一般占到州對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的70%；二是州對(duì)地方的專項(xiàng)撥款。根據(jù)地方財(cái)力狀況，各州對(duì)地方的特殊需要給予專項(xiàng)撥款，如公路、醫(yī)院以及環(huán)保等方面的投資，其數(shù)額一般相當(dāng)于州對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金的30%。

　　德國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系的特點(diǎn)

　　德國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付從50年代開(kāi)始實(shí)施，并不斷根據(jù)新的情況進(jìn)行調(diào)整，逐漸形成了均等化轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)撥款相結(jié)合、縱橫交錯(cuò)且較為完善的制度體系。其轉(zhuǎn)移支付力度之大、均等化程度之高、體系之完整、效果之明顯，在世界各主要國(guó)家里獨(dú)樹(shù)一幟，其顯著的特點(diǎn)是：

　　實(shí)行財(cái)政立憲。政府間財(cái)政關(guān)系的主要框架規(guī)范、透明，并由憲法進(jìn)行規(guī)定。《德國(guó)財(cái)政平衡法》明確了聯(lián)邦與州以及州與州之間的稅收分配和轉(zhuǎn)移支付制度。盡管如此，各州也可以提出修改上述法律。例如，今年柏林市由于財(cái)政困難，向最高法院提出修改《德國(guó)財(cái)政平衡法》，增加對(duì)該市的轉(zhuǎn)移支付，但被最高法院駁回，柏林只好通過(guò)削減開(kāi)支來(lái)渡過(guò)難關(guān)。

　　體系完整。德國(guó)縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付制度相結(jié)合，尤其是較為規(guī)范的州與州之間的橫向的轉(zhuǎn)移支付制度獨(dú)具特色，這種制度的建立與二戰(zhàn)后盟軍的占領(lǐng)，不希望聯(lián)邦政府過(guò)于強(qiáng)大有著直接關(guān)系。

　　注重發(fā)揮稅收分配在轉(zhuǎn)移支付制度中的作用。稅收的調(diào)節(jié)作用在轉(zhuǎn)移支付制度中得到廣泛運(yùn)用：一是在確定均等化撥款時(shí)，稅收起到?jīng)Q定性作用；二是直接以增值稅的共享來(lái)實(shí)現(xiàn)州與州之間的財(cái)政均等化。

　　均等化與激勵(lì)機(jī)制

　　均等化轉(zhuǎn)移支付以全體公民為對(duì)象，而不是財(cái)政供養(yǎng)人口，并根據(jù)人口密度調(diào)整，體現(xiàn)了為公眾提供均等化公共服務(wù)的理念。這種均等化理念在德國(guó)已經(jīng)深入人心，無(wú)論富州和窮州都一致認(rèn)同。

　　④啟示錄

　　啟示之一：推動(dòng)政府間財(cái)政關(guān)系立法步伐

　　德國(guó)的《基本法》和《財(cái)政平衡法》，不僅對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的主要架構(gòu)，如政府間支出責(zé)任劃分、收入分配、轉(zhuǎn)移支付制度等均做出明確規(guī)定，甚至對(duì)均等化轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法(包括收入能力、支出需求等技術(shù)性因素)以及其他一些技術(shù)性比例也用法律的形式加以明確，這些都是財(cái)政立憲制的精髓。當(dāng)前我國(guó)正處于加快物質(zhì)文明、精神文明、政治文明建設(shè)的階段，作為政治文明建設(shè)的組成部分，應(yīng)推動(dòng)政府間財(cái)政關(guān)系的立憲步伐，以憲政精神指導(dǎo)和規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)從分責(zé)到分稅、從分稅到分權(quán)的理想治理格局，解決我國(guó)行政管理體制中存在的種種痼疾。 　

　　啟示之二：加快預(yù)算民主步伐

　　1967年德國(guó)《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)法》的頒布，不僅為德國(guó)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供了法律依據(jù)，而且指出了制訂5年滾動(dòng)中期財(cái)政計(jì)劃是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的途徑。幾十年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)證明，中期財(cái)政計(jì)劃及其所依據(jù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)在政府

宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮了重要作用。

　　目前，中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算已經(jīng)成為OECD等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政管理的重要組成部分。實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算，有助于財(cái)政收支活動(dòng)緊密契合國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)了預(yù)算的前瞻性和準(zhǔn)確性，提高了預(yù)算效率。我國(guó)當(dāng)前正處于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵階段，預(yù)算作為落實(shí)公共財(cái)政體制的基本載體，其效能的提高對(duì)于加快公共財(cái)政體制建設(shè)具有重要意義。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展5年計(jì)劃實(shí)施多年，但并未與財(cái)政中期計(jì)劃有機(jī)結(jié)合，從而使國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃與政府的具體執(zhí)政行動(dòng)不能有效銜接，影響了政府宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮，給私人和企業(yè)提供的預(yù)期信號(hào)也不夠明顯。為充分發(fā)揮財(cái)政杠桿在宏觀經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用，建議中央財(cái)政在立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情和借鑒德國(guó)等成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，嘗試編制5年滾動(dòng)預(yù)算，將財(cái)政“十一五”滾動(dòng)預(yù)算做實(shí)。 　

　　啟示之三：推進(jìn)公共服務(wù)均等化

　　德國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度旨在為全國(guó)各地的公民提供基本無(wú)差異的公共服務(wù)。按照“以人為本”的總要求和構(gòu)建社會(huì)主義

和諧社會(huì)的總方針，我國(guó)應(yīng)旗幟鮮明地把促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的最終目標(biāo)，完善轉(zhuǎn)移支付體系，持續(xù)增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，完善轉(zhuǎn)移支付分配辦法。

　　考慮到我國(guó)中西部貧困面較大，縮小地區(qū)間差距的根本出路還是促進(jìn)這些地區(qū)自身發(fā)展。因此，中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計(jì)中也應(yīng)包括均等性補(bǔ)助和激勵(lì)性補(bǔ)助兩部分，當(dāng)然激勵(lì)性機(jī)制不僅是對(duì)地方政府GDP或財(cái)政收入增長(zhǎng)等指標(biāo)有考核，而應(yīng)是鼓勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)為居民和企業(yè)提供基本的公共秩序、設(shè)施和享受均等教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障的機(jī)會(huì)。 　

　　啟示之四：賦予地方一定的自主權(quán)

　　我國(guó)是單一制的社會(huì)主義國(guó)家，地區(qū)間差異的懸殊性和多維性決定了必須在維護(hù)中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，賦予地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)，可以充分調(diào)動(dòng)地方政府施政的主動(dòng)性和積極性。但地方財(cái)政自主權(quán)的擴(kuò)大必須建立在地方政府具有充分理性的基礎(chǔ)之上，否則，一味強(qiáng)調(diào)權(quán)力的下放，難免會(huì)再度陷入原包干體制下“一放就亂”的怪圈，形成體制復(fù)歸。

　　因此，地方財(cái)政自主權(quán)的擴(kuò)大宜統(tǒng)籌考慮政府職能的轉(zhuǎn)變、科學(xué)政績(jī)觀的樹(shù)立以及行政監(jiān)督約束機(jī)制的完善等相關(guān)領(lǐng)域的改革進(jìn)展，遵循穩(wěn)妥、漸進(jìn)的原則，長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，縝密謀劃。

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