方栓喜：中國(海南)改革發展研究院公共政策研究所所長、副研究員。

　　□ 主持人：鄒民生 樂嘉春

　　在進一步完善社會主義市場經濟體制的過程中，我們要站在改革發展的歷史新起點，以基本公共服務均等化為重點，進一步改革和規范中央與地方關系，不僅可以逐步縮小地區間基本公共服務的差距，而且對打破GDP政績觀、加快建立公共服務型政府、對協調重大利益關系、維護社會公平正義，都將產生重要而積極的影響。

　　需要調整與改革“以經濟總量為導向”的中央地方關系

　　記者：改革開放以來，我國經濟發展所取得的巨大成就是有目共睹的，但經濟增長中也存在著一些亟待解決的問題。其中，如何實現政府職能轉型，滿足全體國民的基本公共需求，加快建立社會主義公共服務體制，逐步實現基本公共服務均等化，這對于建設和諧社會都是至關重要的。而要實現這些目標，我們首先要處理好中央與地方之間關系。

　　方栓喜：確實如此。我們應當看到，經濟快速發展也推動了全社會對公共服務需求的全面快速增長。因此，在進一步完善社會主義市場經濟體制的過程中，我們要站在改革發展的歷史新起點，以基本公共服務均等化為重點，進一步改革和規范中央與地方關系，不僅可以逐步縮小地區間基本公共服務的差距，而且對打破GDP政績觀、加快建立公共服務型政府、對協調重大利益關系、維護社會公平正義，都將產生重要而積極的影響。

　　從近幾年我國政府在基本公共服務方面的投入力度看，盡管投入力度很大，但從總體看，目前各地區間政府提供的基本公共服務方面仍然存在著一定的差距，究其原因主要是以經濟總量為導向來處理中央與地方關系所導致的。因此，如何逐步改變目前的中央與地方關系，這一問題也變得更為迫切和現實了。

　　因為，第一，分稅制改革后，地方財政收入主要依賴于地方經濟總量的增長。雖然目前中央政府強調統籌發展和協調發展，但現行的中央地方關系，使得地方政府把更多的精力放在增加地區經濟總量和財政收入上。因此，中央政府的

宏觀調控目標與地方政府的政績評價之間存在著難以克服的矛盾。

　　第二，中央政府集中了全國財政收入的大頭，在轉移給地方政府收入中，具有均衡性作用的轉移支付規模還過小。近些年來，中央對地方政府的稅收返還數倍于一般性轉移支付。經濟總量增長速度越快的地區，稅收返還越多。由此，拉大了經濟發展發達與不發達區域之間的公共服務差距。

　　第三，中央與地方在提供公共服務方面仍分工不明確和不規范，由此難以形成嚴格的公共服務問責制。由于經濟總量增長是硬指標，基本公共服務仍是軟約束。近幾年，我國投資率居高不下，這與地方政府追求地區經濟總量增長目標直接相關，導致投資過熱、重復建設、地方保護和市場分割等問題長期難以解決的。在相當大程度上，這不僅弱化了政府的公共服務能力，也導致了政府的公共服務職能嚴重缺位。

　　我認為，應從我國改革發展的現實需求出發，首先，要改變“以經濟總量為導向”的中央地方關系。因為，以GDP為中心的粗放型經濟增長方式，同現行的中央地方關系之間有著很強的內在聯系。為此，要實現經濟的可持續發展，重要的在于改革和調整“以經濟總量為導向”的中央地方關系，以此來規范地方政府的經濟行為，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

　　其次，適應公共需求變化的趨勢，改變“以經濟總量為導向”的中央地方關系。目前，我國正由生存型社會向發展型社會轉變，公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺已成為日益突出的社會矛盾之一。在這個特定背景下，要通過明確中央與地方之間的合理分工，有效地配置公共資源，使全體社會成員都能夠享受到義務教育、公共醫療、社會保障和就業等基本公共服務。

　　再次，適應化解社會矛盾的現實要求，改變“以經濟總量為導向”的中央地方關系。伴隨著經濟快速增長，我國已進入到一個社會矛盾的凸顯期，利益多元化已成為客觀現實。為此，政府要超脫具體的經濟利益，成為社會公平正義的合格“守護者”，為社會和經濟發展的長治久安奠定堅實的基礎。

　　中央地方關系要盡快向“以基本公共服務均等化為重點”方向轉變

　　記者：的確，以經濟總量目標作為協調中央地方關系，在一定程度上導致了政府提供的公共服務職能缺位，也無法縮小區域間公共服務之間差距。那么，以你所見，中央地方關系應當朝著什么方向進行結構性改革？

　　方栓喜：我認為，實現中央地方關系從“以經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉變，是一個基本的改革方向。從某種意義上講，這將有利于進一步加強政府的社會管理職能，并增強政府化解社會矛盾的能力，使有限的公共資源在中央與地方之間實現優化配置。

　　為什么這么說呢？我們認為有以下三大理由。

　　第一，實行基本公共服務均等化已成為縮小地區差距的重要條件。從今年我院對西北三省的調研情況看，由于各種自然條件局限，西部地區要在經濟總量上趕上東南沿海地區并不現實。問題在于，“因受教育程度低致貧”和“因病返貧”在西部農村是一些普遍性問題，并成為制約西部農民脫貧的直接因素。因此，縮小地區差距，重要的是要縮小區域之間基本公共服務之間所形成的過大差距。盡管近些年來國家在西部基礎設施方面已進行了大量投資，但下一步西部大開發應當把政策重點放在基本公共服務均等化上。

　　第二，實現基本公共服務均等化已成為縮小城鄉差距的重大舉措。從我國的實際情況看，城鄉之間差距不僅反映在經濟發展水平和居民收入方面上，而且還反映在政府提供的基本公共服務方面上。2005年，我國名義城鄉收入差距為3.22：1，如果把基本公共服務(包括義務教育、基本醫療等因素)考慮在內，城鄉實際收入差距已達到5—6：1。按此分析，公共服務因素在城鄉收入差距中的影響比重約為30%～40%。因此，統籌城鄉發展，建設社會主義新農村，關鍵在于加快建立農村公共服務體制，縮小城鄉基本公共服務供給之間的過大差距。

　　第三，實行基本公共服務均等化已成為緩解貧富差距的重要因素。從目前看，要想有效地緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規范初次分配，另一方面還必須高度重視政府的再分配功能。這些年來，基本公共服務嚴重缺位導致個人承擔費用上漲太快，大大超過了中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是導致貧富差距不斷擴大的重要原因之一。因此，增強對城鎮困難群體提供義務教育、公共醫療和社會保障等基本公共服務，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質來提高其增加收入的個人能力。

　　加快改革和完善現行轉移支付制度

　　記者：當然，實現中央地方關系從“以經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉變，關鍵在于強化基本公共服務均等化的一系列制度安排。那么，你有什么建議？

　　方栓喜：加快和完善現行轉移支付制度，無疑是可采取的可行性政策措施。為此，我們可以從三個方面來認識這一問題。

　　首先，要提高一般性轉移支付比例。一般性轉移支付是最具有均衡地方財力作用的轉移支付形式。國際上通行的做法是，將一般性轉移支付作為中央對地方轉移支付的主要形式，這部分要占到全部轉移支付的50%左右比重。但從目前我國的實際情況看，一般性轉移支付比重仍然過低。這不僅削弱了中央政府均衡地方財力的作用，也限制了地方政府在提供地區性公共產品中的自主性。因此，從逐步實現基本公共服務均等化的客觀要求出發，我們應當分步提高一般性轉移支付比例，使其成為轉移支付的主要形式。

　　其次，要規范與清理專項轉移支付。專項轉移支付是由中央各部委按照“條條”管理轉移到下級政府，帶有一定的指定用途，地方政府無權挪作他用。以2005年為例，專項轉移支付所占比重已成為我國轉移支付構成中的主要組成部分。從目前看，改革專項轉移支付，應與中央部門的改革統籌規劃相一致。并且，要按照建立公共服務體制要求，逐步減少中央各部委提供公共服務的支出責任，強化政策規劃、指導和監督職能，將各部委縮減下來的資金直接由中央財政轉移給地方政府。這樣，可以使一些不規范的專項轉移支付轉變為一般性轉移支付。與此同時，對中央部委必須保留的專項轉移支付，應使其規范化。

　　再次，逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經濟總量的稅收返還和原體制補助。1994年在啟動分稅制改革時，為調動積極性和減少阻力，中央以1993年地方政府財政收入規模為基數，以稅收返還和原體制補助的形式把中央財政收入返還一定數額給地方政府。其實，稅收返還和原體制補助比例過高直接擴大了地方政府財力之間的差距，也加劇了區域間經濟發展差距和公共服務差距。為此，應當盡快制訂時間表，統籌協調和安排，逐步降低稅收返還和原體制補助的比例，直至最后取消。通過這樣的結構調整，可以大大增加一般性轉移支付比例，使整個轉移支付制度適合基本公共服務均等化的總體要求。

　　調整中央財政支出結構

　　記者：其實，改革和完善現行轉移支付制度，這涉及到我國中央財政支出結構的調整問題。你對調整中央財政支出結構來促進政府公共服務職能方面是如何看的？

　　方栓喜：加快調整中央財政支出結構，將明顯增加政府在公共服務方面的支出比重。目前，經濟建設性支出仍占財政功能性支出的最大比重，相比之下，社會文教費在整個財政支出中所占比例仍徘徊在26%～28%。隨著經濟發展和國家財力增長，我們應當讓中央財政在義務教育、公共醫療和社會保障等方面的投入增長快于財政收入的增長速度。

　　當然，還要增加中央財政對農村基本公共服務的投入力度。按照十六屆六中全會精神，使國家財政新增教育、衛生、文化等事業經費和固定資產投資增量主要用于農村，逐步加大土地出讓金用于農村的比重。在中央財政投入增長的同時，建議要盡快推行構建農村公共服務體系的試點。

　　另外，我們要增加中央財政對中西部地區的基本公共服務投入力度。應當盡快使中央財政轉移支付資金重點用于中西部地區，使中西部地區基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小地區間基本公共服務的過大差距。在中央加大轉移支付的同時，可以考慮在中西部革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區進行試點，積極探索區域間實現基本公共服務均等化的有效途徑。

　　在調整中央財政支出結構的同時，我們還要著力培育地方政府履行公共服務職能的穩定財源。這可以從以下三個方面著手。

　　第一，開征物業稅，以此來穩定地方政府稅源。從國際經驗看，物業稅具有稅基大、稅源穩定、征收相對透明等優點，是良好的地方稅種。隨著我國經濟發展和城市化進程的加快，目前我國

房地產已經成為居民財富的重要組成部分，可以考慮把物業稅作為地方主體稅種，盡快試點開征。

　　第二，改革資源稅征收辦法，來提高地方政府財力。當前，我國的資源稅大部分劃為地方稅種。隨著資源價格大幅度上漲，

財政部和稅務總局分別于2004年和2005年分別提高了11個省市煤炭資源稅的稅額標準。但從總體上看，我國的礦產資源補償費仍是從量計征，平均費率為1.18%，但很多國家的這一費率約為2%～8%。因此，地方政府難以從資源價格上漲中分享收益的局面并未根本改觀。為此，我們應當對資源稅的征收方式進行改革，使資源稅成為地方政府的重要稅源之一。

　　第三，將地方國有資本預算納入財政預算，以此增加地方政府的可支配財力。國有資本收益是政府非稅收入的重要組成部分，包括國有資本分享的企業稅后利潤、國有股股利、企業國有產權(股權)出售、拍賣、轉讓收益等。為此，適應地方政府履行公共服務職能要求，我們應當把地方國有資本經營納入到同級財政預算中，以此來進一步完善國有資本收益的征收管理方式，使國有資本經營收益及時足額上繳同級國庫。

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