徐景安

　　財政收入是納稅人的錢，財政應當是公共的。然而，我們現在的財政怎么開支，由政府說了算

　　在關于中國改革的大爭論中，盡管意見分歧、利益各異，但有一點達成共識，即改革中貧富差距過大，公平分配應提到議事日程。中央也開始采取了一些措施。但怎樣實現公平分配，還是一篇沒有破題的大文章。

　　目前，經濟領域中的分配不公，已演變為嚴重的社會政治問題。不解決這個問題，不管我們提出什么口號，民眾都不會相信。現在該是到了統一認識、實際解決、逐步推進的時候了。

　　到分配領域中找社會主義

　　分配的改革首先需要理念的革命。

　　鄧小平說：“社會主義必須大力發展生產力，逐步消滅貧窮，不斷提高人民生活水平。”(1)所以，社會主義在生產領域就是效率原則，即從效率出發，選擇公有制還是私有制、股份制還是合伙制，而不是用公有制的多少來衡量。

　　鄧小平又說：“社會主義不是少數人富起來，大多數人窮，不是那樣子。社會主義最大優越性是共同富裕，這是體現社會主義本質的一個東西。” (2)所以，社會主義在分配領域就要堅持公平原則，既不是平均主義，也不是兩極分化。

　　過去近30年的改革，我們從效率原則出發，推進所有制改革，引入市場經濟制度，促進了生產力的發展。我們保留了公有制主體原則，作為對傳統觀念的妥協，如今成了責難、阻撓、反對改革的一條重要理由。

　　現有的國有經濟，既不講效率，又違反公平。2003年國資委所管理的193家重點國有企業中，經濟增加值為正數的只有49家，不到30%；增加值為負數的達134家，超過70%。而主要靠壟斷獲利的國有企業的職工收入大大超過其他企業，成為分配不公的一個重要因素。

　　傳統的觀念，把國家辦企業作為社會主義的標志，這種觀念一直誤導著我們實現真正的、有效率而公平的社會主義分配機制。鄧小平領導的改革開放沖擊了這種錯誤理念，但沒有清算、糾正這種錯誤理念。這種錯誤理念的最大危害在于顛倒了政府職能。在生產領域，就是要充分調動社會資源創造財富。

　　以養雞生蛋為例，就是鼓勵多養雞、多生蛋。沒有必要規定誰可以養、誰不可以養，更沒有必要由政府來養，至于50%以上必須由公家養的規定更是沒有理由和根據。只有兩種情況，需要政府投資：一是開發種雞，風險高、投資大，社會資本不愿投，而養雞事業的發展又需要；二是保留有戰略意義的種雞，當瘟疫襲來時可向社會及時供應子雞。

　　政府的主要職能是公平分配雞蛋。使喪失養雞能力、或養雞能力弱的人也能吃到蛋，并且隨著生產力水平的提高，社會保障水平不斷提高。社會主義就體現在這里。

　　需要制定社會保障的遠景規劃

　　在生產領域，已制定了十一個五年計劃。從中央到地方的注意力都放在GDP增長上，并且以此作為考核政績的指標，然而至今沒有制定社會保障方面的規劃。

　　早在20多年前的1984年我寫了《試論我國的經濟發展戰略》一文，指出：“長期以來，我們用產值、速度、產量指標作為衡量經濟發展和考核經濟工作的標準……結果許多地方工廠蓋了不少，生產發展很快，但住宅緊張、交通擁擠、污染嚴重、吃飯難、做衣難、修理難，人民生活問題成堆。”我因此建議“把人民物質文化生活達到小康水平作為2000年的奮斗目標”，“從‘七五’計劃開始，安排經濟發展的秩序能否順過來，先定人民生活的消費指標，吃、穿、住、用、行以及文教、衛生等社會服務達到什么水平，然后推算工農業各部門的生產指標，最后確定產值、速度。”當時的國務院領導曾就此征求國家計委：能否按此編計劃？得到的答復是：這種計劃沒法編。

　　今天，計劃改為規劃，工農業產值改為國內生產總值，取消了產品數量指標，然而還是一個生產規劃。“十一五規劃”提出了國內生產總值翻番的目標，而涉及民眾切身利益的公共服務沒有任何指標，城鄉居民的教育、醫療、衛生、住房、養老究竟要達到的水平沒有提及。

　　這就形成了今天的局面：從GDP來看，中國擠進了世界第四位，成為名符其實的世界經濟大國；而民眾感受到實惠不多，看病、上學、住房成了新的三座大山，怨聲日多。民眾的意見是：“對于一屆政府的成就，不要僅關注經濟增長，還要看教育、醫療、環保等與民眾生活息息相關的方面。如果經濟的成長只表現在數字上，而多數人的生活水平并沒有進步，那么數字必然是虛的，畢竟，生活才是真實的。”

　　制定城鄉社會保障的遠景規劃，并且以這個規劃作為政績考核的指標，引導各級政府的職能向公共服務轉變，讓民眾真正得到實惠。這才是搞社會主義。

　　采取兩個壓縮措施

　　隨著經濟發展，財政收入大幅度增加，2005年，全國財政收入突破3萬億元。但在財政分配領域，效率和公平問題同樣也日益嚴重。

　　一是行政性開支太大。從1978年到2003年財政支出總額增加22倍，而行政管理費支出卻增加88倍多。我國公務和行政性開支占全國總支出的比例，是美國的3倍、西歐的6倍、日本的19倍。有人估算，每年公款吃喝、公款出國、公車消費支出就達9000億。

　　二是經濟建設性投資太多。1996年至2002年我國政府對公益性、基礎性和競爭性領域的投資結構，從10.49?誜38.38?誜51.13演變為15.99?誜47.76?誜36.25.基礎性和競爭性投資比例高達84.01，其中競爭性投資比例36.25，超過公益性投資一倍還多。

　　三是公共服務支出太少。從1990年至2003年，社會文教費支出占財政支出比例基本維持在24-26%之間，最高達到28%，2003年又回落到26%。社保、教育、衛生投入占GDP的比重，2003年德國為34%、法國為30%，俄國、巴西、南非、伊朗在10-27%，而中國僅為7%。公共衛生投入，政府投入所占比重，發達國家為70%，發展中國家為55%，中國2003年為17%。

　　有人對中美財政支出作了比較，發現中國財政支出中最容易膨脹的項目是行政公務支出和經濟建設投資，中國占財政總支出將近50%，而美國只占17%；最不容易膨脹的是社會保障、教育、醫療衛生，中國占25%。恰恰相反，美國最容易膨脹是公民的福利和社會保障，占了75%。

　　我們不把最容易膨脹的政府開支和經濟投資壓下來，怎么保障民眾的公共開支？不下決心做件事，怎么讓民眾相信改革、相信政府、相信社會主義？

　　關鍵在于實行公共財政

　　財政收入是納稅人的錢，財政應當是公共的。然而，我們現在的財政怎么開支，由政府說了算。

　　首先中國的各級政府機構可以自定編制，不需人大通過，不受法的約束。于是政府機構急速膨脹，吃皇糧的人越來越多。有一個農民冒充縣委書記批示，竟向政府各部門安插了30多人。

　　其次政府預決算，民眾既不知情，又不能監督，人大討論也是形同虛設。美國政府發生議會通不過預算、發不出工資的事。這叫預算約束。我看到一篇關于農村財務公開的報道，村干部的開銷單據由村民代表審核，這叫事后

審計。然而我們的政府怎么花錢不受民眾的約束和監督，政府

公務員的收入越來越多、政府公務員的待遇越來越好、政府公務員的辦公樓越來越高，大學生考公務員的熱情自然也是越來越高。

　　政府把屬于公眾的蛋糕自己先吃了，又以發展第一的名義做蛋糕，最后剩下的才分給民眾作為公共開支，教育、衛生、醫療的費用自然就不夠，占GDP的比重不僅比不上發達國家，比發展中國家還低。民眾從經濟的增長中沒有得到應有的實惠，怎么會滿意呢？

　　要實現公平分配，對黨和政府來說是一場涉及自身的革命。從理念到目標、從考核到監督都需要革新。革命革到自己頭上，真是需要決心與魄力，才能啟動這場改革。

　　(作者曾任

中國經濟體制改革研究所副所長、深圳體改委主任、深圳證券交易所第一任副理事長。現為中國人民大學、深圳大學兼職教授)

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