本報評論員 張立偉

　　兩會即開，備受關注的環保問題再次成為大眾關心話題，尤其是民間要求修改環保法的呼聲很高。本屆政府“以人為本”，重視環保工作，數名高官因公共環保事件遭到免職。不過，在環保立法方面仍需進一步努力。自1989年《環境保護法》頒布以來，此法一直沒有獲得修改。2004年以來的三年中，“兩會”共接到關于修改《環境保護法》的建議和提案35件，占環保立法建議和提案總數的近一半，多達400余人次全國人大代表參與建議，說明公眾有強烈的修法要求。

　　國家環保總局副局長潘岳近日表示，“在各部門中，環保的法律是最多的，但是管用的極少”。這說明雖然環保涉及法規較多，但卻成為擺設，較少執行，也就沒有效力。問題的原因是，作為環保工作的母法，《環境保護法》對環境監管主體的職能劃分不清，責任不明，統一監管部門與分管部門之間、分管部門相互之間職能交叉、缺位、錯位現象大量存在。其中最突出的問題是，地方政府對環境質量負責缺乏約束機制和責任追究制度，環境法律體系中缺乏調整和約束政府行為的法律法規。在規范企業環境行為方面，對違法行為處罰軟弱無力，缺少量化標準。這樣一來，在一些強勢地方政府的主導下，環保工作讓位于經濟發展，事實上由政府掌握著環保工作的尺度而不是法律。因此，潘岳認為《環境保護法》修改應當緊緊圍繞落實“地方政府對環境質量負總責”的要求，重點解決地方政府干擾環境執法問題，認真落實主要領導是第一責任人、分管領導是直接責任人的要求，權責分明才會有政府官員真正的為環保工作負責。

　　在近幾年一系列環保大案過后，政府也看到了環保法以及環保體制弊端。去年，監察部和國家環�？偩致摵习l布的《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，規定通過行政監察追究環境保護違法違紀行為法律責任的規章，凸顯了通過具體的、可操作的歸責機制來遏制環境違法的思路，體現了責任到人以及責任追究制度化，但是，這個《暫行規定》所明確的環境違法責任，僅僅是內部行政責任；所規定的責任追究途徑和手段，僅僅是行政督察手段。作為一種內部督察手段，行政監察對政府和企業相關人員的環境違法行為雖然具有相當大的制約作用，但也存在很大的局限性，因為對經濟發展導向占據主要地位的政府來說，內部處罰的彈性空間很大。

　　目前，公眾呼喚立法的公共性，而不是單由主管部門立法或者出臺內部規約，在涉及公眾生活的環保方面，大眾參與立法和監督是最有效的約束，也可防止政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化。因此，立法部門首先要重視立法程序，不能僅僅憑部門的研究人員閉門造車，應該聽取基層群眾、企業以及基層政府管理人員的意見，真實地反映大眾想法。其次，要實現公民環境權益在立法中的具體化和程序化，以確保其實現。環保工作實際上更需要大眾的參與才有廣泛的效力，要想喚醒全社會公眾的環境意識和熱情，要在法律上確立公眾在環境保護中的重要地位，賦予大眾環境的知情權、決策參與權以及環境救濟權，鼓勵環保領域的非政府組織的工作。

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