秋風

　　1月29日，中央出臺2007年一號文件以“三農問題”為主題，關注焦點鎖定為“積極發展現代農業”。不過，在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上，記者們所關心的問題卻集中在農村群體性事件、土地問題及農民自治制度上。這些也確實是目前農村所面臨的最重大問題，而這些問題的解決都有賴于農民權利之切實保障。

　　三農問題確實是中國現代化過程中不得不面對的嚴重問題，但這個問題呈現為多個面相，政府的態度也多有變化。1980年代之前，政府更多的是從產業和民眾動員的角度看待鄉村，強調發展農業生產，及將農民組織到自上而下的國家動員體系中。1980年代之后，政府在繼續重視農業生產以保證食品供應穩定之外，也出臺了若干政策，增加農民收入以維持社會穩定。這兩種政策基本上以城鄉分割及鄉村服務城市為出發點。

　　最近若干年，政府以更為積極的態度解決城市分割問題，強調工業反哺農業，城市回饋鄉村，廢除農業稅，增加對農村的轉移支付。這些政策受到輿論的廣泛歡迎，但它回避了鄉村現代化所必需的一個根本前提：農民的權利得到基本保障。

　　1990年代最嚴重的鄉村問題是地方政府亂收稅費，農民負擔沉重；此后，地方政府找到了另一條發財之道，即土地財政，及利用廉價土地吸引投資以獲取工業稅收。這條發財之道讓鄉鎮及地方政府放棄了亂收費的野蠻做法，但這種野蠻性在征用土地的過程淋漓盡致地表現出來。

　　土地問題

　　在一號文件的新聞發布會上，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文認為，引起農民上訪的主要問題是土地征占問題，引發農村群體性事件的主要問題也是土地征占問題。事實上，從1990年代中期以來，因為征用土地而引起的糾紛就急劇增加。尤其是經營城市的概念出現之后，各地政府紛紛看中了土地財政的巨大利益，借用政府強制性權力，壓低征地補償標準，以犧牲農民利益的方式鼓勵投資，推動

房地產業發展。因而，城市發展了，工業投資增加了，其代價卻是農民的權利和利益遭到大規模侵害。

　　為此，中央政府采取了若干對策，尤其是在2003年進行

宏觀調控以來，陸續采取了一系列涉及土地問題的政策，試圖直接或間接地減少地方政府對農民的侵害。按照陳錫文的介紹，這些措施主要有，2004年國務院28號文件規定，在征用農民土地的過程中，政府要提高補償標準；對失地農民給予就業的培訓和服務；把失地農民納入當地的社會保障體系，這三項工作正在逐步落實。去年8月的國務院31號文件又規定：所有土地出讓金的收入都必須立即入庫，納入當地的財政預算。同時，在這些費用的支出中，首先必須保障對農民的補償、對農民的培訓和就業服務，以及把農民納入當地的社保體系。該文件還規定，工業用地必須實行招拍掛制度，不允許低地價。

　　這些措施產生了很大效果，但近些年來的現實證明，上述種種措施的效果是有限的。

　　癥結在于，所有這些措施沒有從根本上改變地方政府在征地過程中對農民的絕對優勢地位。因為，第一，在目前的制度框架下，各級政府的權力是自上而下授予的，并一直延伸至村一級。盡管法律規定村是一個自治組織，但鄉鎮及縣市政府卻可以隨意干預村集體的事務，包括強行向村莊下達征用土地的命令。第二，另一方面，農民集體對于其土地的權利沒有法律上的保障，因為這種權利沒有有效的救濟渠道。法院已經高度地方化，當農民與地方政府發生沖突后，幾乎不可能指望法院能公平判決。第三，農民的土地權利又是高度不完整的，農民不能自行將其轉為工業、城市用地，只能通過政府征用的方式實現。

　　在這種架構下，縣市級政府就可以把自己的征用補償標準輕易地強加給農民。農民面對征用土地的地方政府，幾乎沒有任何討價還價的余地，也幾乎找不到行政與司法救濟渠道，唯一的辦法就是上訪。即便如此，在巨大利益誘惑下，地方政府仍會強行推動其工業化、城市化戰略，把數以千萬計的農民變成“失地農民”。

　　權利邏輯比福利邏輯更根本

　　為了緩解這一嚴重的社會矛盾，中央政府制定種種政策，要求地方政府增加對農民的征地補償，對失地農民進行培訓，或者將農民納入當地的社保體系。這些確實都可以給農民帶來若干好處。問題在于，這些措施只能算事后的補救，地方政府在征地過程中很可能已經損害了農民的利益，已經造成了官民關系的緊張。此后的補救，或許有助于緩解矛盾，但無助于解決問題。

　　更何況，這些措施都面臨一個幾乎無法克服的執行難題。所有可能給農民帶來好處的措施都需要通過地方政府的執行，才能被農民感受到。然而，地方政府現在通過種種辦法征用農民土地獲得了巨額收益，它沒有理由改變自己的行為模式。而中央政府的監督再嚴格，也不大可能延伸到基層政府。

　　因此，假設中央政府確實想保障農民利益，那就必須跳出傳統的父母官思維，轉而致力于通過制度變革，更為清晰地界定和保障農民的權利，尤其是農民對土地的權利。

　　解決鄉村問題，可以依循兩種不同的思路：一種是福利的邏輯，一種是權利的邏輯。由于目前各級政府、尤其是中央政府已經有了一定財力，因而可以采取一些財政轉移政策，增加對農民的補助及福利開支。但是，福利必須以權利為前提，沒有權利作基礎的福利是低效率的。如果基層政府還在隨意侵害農民的土地權利和自治權利，那微不足道的福利收入就不足以改變農民對政府的評價。根據目前的鄉村現實，工業反哺農業或政府財政轉移，甚至發展現代農業，都是次要的問題，切實保障農民的權利才是最重要的問題。

　　在農民的權利中，最為重要的是土地權利。按照憲法及土地法律，在當下的中國，已經排除了“土地私有制”的可能性。但人們其實沒有必要在絕對的土地私有制與純正的土地公有制之間進行選擇，相反，在這兩者之間有很多過渡形態�，F有的土地制度本來就屬于一種中間形態，但其對農民權利的界定和保護過于軟弱。農村土地承包制不足以保證農民對農地的長期穩定預期，妨礙土地轉化為一種資本，使農民通過土地獲取非農收益。剝奪農民將土地轉為工業城市用地的權利，也使農民喪失了進入現代經濟部門，自我實現工業化、城市化的最重要渠道。

　　因此，當代鄉村最需要的，乃是土地改革，通過土地改革，讓農民真正地獲得自由與權利，并帶動鄉村治理模式的變革。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。