文/世界銀行住房金融專家組

　　2006年11月14日，世界銀行《中國經(jīng)濟(jì)季報(bào)》中關(guān)于中國住房公積金的分析和建議，引起了媒體的廣泛關(guān)注。世界銀行工作人員曾經(jīng)就媒體提出的問題，做出過說明。2006年12月25日，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》第23版發(fā)表了上海發(fā)展研究基金會(huì)秘書長喬伊德先生題為《住房公積金絕非“富人俱樂部”：駁世行中國經(jīng)濟(jì)季報(bào)的結(jié)論》的文章。世界銀行工作人員出于對(duì)中國住房金融改革與發(fā)展的關(guān)注，愿意針對(duì)喬先生文章中的重要問題做出說明，目的在于澄清觀點(diǎn)，將中國住房金融政策的研究引向深入。

　　1. 世界銀行歡迎喬依德先生所作的有益的評(píng)論

　　世界銀行歡迎喬依德先生對(duì)世界銀行關(guān)于中國住房公積金作用的分析所作的評(píng)論。對(duì)于喬依德先生的某些觀點(diǎn)，世界銀行的工作人員是贊同的。與此同時(shí)，在為住房公積金辯護(hù)的過程中，喬依德先生回避了幾個(gè)重要的、帶有根本性的問題。而這幾個(gè)問題與

中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、特別是住房市場的發(fā)展是聯(lián)系在一起的。

　　世界銀行的工作人員之所以研究住房公積金的作用這一問題，緣于世界銀行與中國政府在更廣泛層面的合作日程。總的來說，世界銀行支持中國政府在減貧和創(chuàng)造廣泛的、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長方面所做的努力。為了達(dá)到上述目的，在金融領(lǐng)域，中國政府已經(jīng)采取了很多措施來發(fā)展金融機(jī)構(gòu)以服務(wù)于全體大眾。

　　就住房金融而言，國際最佳實(shí)踐要求，金融機(jī)構(gòu)在引導(dǎo)儲(chǔ)蓄、為開發(fā)商以及個(gè)人購房者提供融資的過程中，要遵循商業(yè)化、市場化原則，使用有效的工具管理金融風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)行良好的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在資本充足率以及財(cái)務(wù)報(bào)告方面符合國際標(biāo)準(zhǔn)。中等收入和高收入家庭應(yīng)當(dāng)以市場價(jià)格購買住房。對(duì)低收入家庭的支持可以通過補(bǔ)貼和特別計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)。總體來說，人們認(rèn)識(shí)到公共資源是有限的，應(yīng)當(dāng)把有限的資源應(yīng)用到最需要的地方去。

　　不管是現(xiàn)在還是將來，在評(píng)價(jià)住房公積金時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其放到金融體系中來考慮。正如喬依德先生所指出的，住房公積金在中國住房改革的早期階段所發(fā)揮的重要作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠姓J(rèn)。在20世紀(jì)90年代實(shí)行的住房公積金制度，使企業(yè)住房制度在原來的福利分房體制上邁出了重要的一步。從那時(shí)算起，住房公積金為數(shù)百萬的家庭提供了住房按揭貸款。喬依德先生還指出，住房公積金并不是作為扶貧工具而建立的。從20世紀(jì)90年代開始，商業(yè)銀行在儲(chǔ)蓄和貸款方面已經(jīng)開始發(fā)揮越來越重要的作用，而在2005年，住房公積金貸款只占全部住房按揭貸款的13.3%。隨著時(shí)間的推移，

房地產(chǎn)市場的完善、金融部門的進(jìn)一步發(fā)展從而服務(wù)更多的人群，住房供給會(huì)不斷增加。

　　喬依德先生提到，有關(guān)住房公積金經(jīng)營以及其受益人情況的數(shù)據(jù)非常難以獲得。住房公積金應(yīng)當(dāng)按照國際銀行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國際會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)公開披露其有關(guān)財(cái)務(wù)政策、定價(jià)和財(cái)務(wù)狀況方面的詳細(xì)信息。這主要基于兩個(gè)原因的考慮。一是有助于提高關(guān)于金融體系穩(wěn)定的認(rèn)識(shí)，二是要向公眾澄清，這些政府管理的機(jī)構(gòu)運(yùn)行是否有效率。住房公積金應(yīng)當(dāng)報(bào)告其受益人的情況，從而使公積金的成員以及其他政府部門更好地了解，住房公積金作為住房金融補(bǔ)貼的來源是如何運(yùn)作的。

　　世界銀行對(duì)于中國住房公積金制度的關(guān)注點(diǎn)，主要在于要確保政府機(jī)構(gòu)最有效地利用有限的公共資源，任何補(bǔ)貼的分配應(yīng)當(dāng)盡量做到公平、有效。如果政府要保持住房公積金制度的法律特權(quán)，例如強(qiáng)制性參加和繳存，那么住房公積金就應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地提供好處。通過對(duì)可以獲得的有限的數(shù)據(jù)以及有關(guān)中國住房公積金的文獻(xiàn)進(jìn)行分析，很明顯，如果對(duì)住房公積金體系進(jìn)行重大改革的話，中國將受益匪淺。

　　2.應(yīng)當(dāng)主要考察儲(chǔ)蓄的回報(bào)率和按揭貸款的獲得情況

　　喬依德先生對(duì)住房公積金的受益人定義極為寬泛，使用了最寬松的條件，并且使用了一系列大膽的假設(shè)，對(duì)住房公積金的覆蓋范圍做出了最樂觀的估計(jì)。喬先生做出的許多推論得不到研究文獻(xiàn)的支持。其實(shí)，問題很簡單。對(duì)住房公積金的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)按照金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量其效率、他們對(duì)儲(chǔ)蓄所提供的回報(bào)以及為其成員提供公積金按揭貸款的程度。使用平均贍養(yǎng)系數(shù)來推算家庭成員的受益情況，或者是將提款人作為受益人的做法忽視了這樣一個(gè)事實(shí)，即：如果住房公積金的成員將存款存到商業(yè)銀行中，會(huì)獲得更多的收益(即便將利息稅和雇主繳費(fèi)的部分等因素考慮在內(nèi))。

　　喬伊德先生認(rèn)為，如果用獲得公積金貸款的人數(shù)占公積金成員的比例來定義公積金貸款的獲得情況，17%的比例并不低。需要說明的是，我們當(dāng)初測算的這一比例，使用了較為寬容的假設(shè)，即住房公積金的成員都是雙職工，并且每人有資格單獨(dú)獲得貸款。實(shí)際上，喬依德先生所描述的住房公積金參加人數(shù)和借款金額的情況則更糟。在現(xiàn)有的6330萬公積金參加人中，只有523萬人獲得了公積金貸款，僅占全部參加人的8.3%。如果我們把截至2006年6月末新增的95.6萬人計(jì)算在內(nèi)的話，也只有9.8%的參加人獲得公積金貸款。這意味著，現(xiàn)有住房公積金參加人中，90%都沒有獲得過貸款。個(gè)別住房公積金的數(shù)字就更低了。2004年，北京住房公積金參加人中只有6.4%的人獲得過貸款，而南昌住房公積金參加人中僅有4.2%的人獲得過貸款。另外，喬依德先生的推斷忽略了非正式就業(yè)和住房公積金在很多城市中的覆蓋范圍是很有限的。需要通過平均數(shù)來進(jìn)行推斷的做法表明，需要進(jìn)一步改進(jìn)住房公積金經(jīng)營情況的有關(guān)數(shù)據(jù)。

　　無疑，個(gè)人借款比率低主要是因?yàn)樽》抗�積金在1999年之后才開始主要提供住房按揭貸款。也許經(jīng)過一段時(shí)間之后，會(huì)有更多的人借款，也許有些人就不想借款。無論如何，住房公積金制度尚未能證明其有能力像強(qiáng)制性地吸收存款那樣大規(guī)模地發(fā)放貸款。

　　世界銀行在定義中等收入的時(shí)候，與中國人口普查中使用的概念是一致的，就是那些在收入分布中處于第三個(gè)五分位(即第三個(gè)20%)的家庭。2004年，中國處于收入分布的第三個(gè)五分位的家庭收入是每年26152元，相當(dāng)于每月2179元2004年的普查數(shù)據(jù)表明，在全國的第三個(gè)五分位的家庭中，人均收入是8,746.65元人民幣。把這個(gè)數(shù)字乘以第三個(gè)五分位家庭的平均人口數(shù)2.99，就得到了這類家庭的年收入，為26,152元人民幣。很明顯，城市家庭大收入高于農(nóng)村家庭的收入，并且北京和上海的收入可能要高于其他城市，所以全國水平的中位收入可能并不能完全反映一些富裕城市的中位收入水平。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，2004年北京的平均工資水平為28,026元人民幣，與2004年的全國中位收入水平相近。喬依德先生以月收入5000元?jiǎng)澗�，這一收入水平要超過全國中等收入水平的兩倍以上。根據(jù)2004年全國普查的數(shù)據(jù)，處于高端的第九個(gè)十分位的家庭收入是3689元，而處于第十個(gè)十分位(最高收入段)的家庭收入是6074元。所以，喬依德先生所劃的收入線正好落在第九個(gè)十分位的上端，也就是說有將近90%的家庭收入是低于這個(gè)水平的。無怪乎，正如喬依德先生所說的，在北京，90.15%的住房公積金借款人的家庭收入在其所劃的5000元的分界線以下。不論該分界線如何劃分，都有必要了解到底有多少借款人其家庭收入低于其所居住城市的中位收入水平。

　　3. 應(yīng)當(dāng)重新思考中國的住房公積金制度

　　誠如喬依德先生所提到的，中國的住房公積金制度借鑒了新加坡的中央公積金制度并結(jié)合了中國的國情。中國模式與新加坡模式的偏離是非常值得注意的，并且這種偏離使得該制度脫離了中國的國情。新加坡的中央公積金制度和中國的住房公積金制度有兩個(gè)關(guān)鍵的區(qū)別。首先，新加坡的中央公積金所歸集的個(gè)人儲(chǔ)蓄用于償付住房按揭貸款的首付款及分期還款，而不是用于發(fā)放補(bǔ)貼貸款。其次，住房貸款只占新加坡中央公積金投資的一少部分，所以，中央公積金可以依據(jù)精算式的穩(wěn)健原則為公積金的參加人提供最高的回報(bào)率，符合養(yǎng)老基金管理的國際標(biāo)準(zhǔn)。

　　與中央公積金本身不同，作為政府機(jī)構(gòu)的新加坡的房屋開發(fā)署，負(fù)責(zé)為特定的人群開發(fā)住房、為其住房提供融資以及管理。房屋開發(fā)署僅僅為特定的低收入家庭提供貼息按揭貸款。首次購房者和已婚有子女的家庭在申請(qǐng)貸款時(shí)會(huì)得到優(yōu)先處理。貼息貸款的融資不是來自于中央公積金成員的存款。相反，新加坡財(cái)政部按照政府借款的利率向房屋開發(fā)署提供貸款，然后房屋開發(fā)署按照需要向家庭提供貼息貸款。到2003年，房屋開發(fā)署不再提供市場利率的貸款——能夠支付市場利率的家庭要向商業(yè)銀行借款。

　　貼息貸款和市場利率貸款的分離是非常重要的。在新加坡，從事貼息貸款和市場利率貸款的部門是截然分開的，總體來說他們之間不存在爭搶客戶的矛盾。像任何政府一樣，新加坡政府的借貸能力是有限的，只能將政府借款利率補(bǔ)貼的好處分配給那些最需要的家庭。

　　中國也可以借鑒其他國家住房公積金改革的經(jīng)驗(yàn)，例如墨西哥的住房公積金INVONAVIT。與中國的住房公積金一樣，INFONAVIT也是強(qiáng)制參加。上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代，INFONAVIT曾經(jīng)數(shù)度發(fā)生財(cái)務(wù)虧損，主要原因是缺乏足夠的貸款審查能力、人員素質(zhì)和數(shù)量不足、并且機(jī)構(gòu)能力低下。放出去的貸款收不回來。此外貸款定價(jià)采用固定利率，甚至低于當(dāng)時(shí)的通貨膨脹率。結(jié)果，只能通過成員的工資繳費(fèi)滿足流動(dòng)資金的需求，而成員繳納的資金幾乎被通貨膨脹完全侵蝕。

　　但是，從那以來，INFONAVIT改革了公司治理，成立了獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，任命了獨(dú)立

審計(jì)委員，并且開始執(zhí)行商業(yè)銀行和國際財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)。INFONAVIT通過大力回收不良貸款、按照商業(yè)化原則為貸款定價(jià)，已經(jīng)大大改善了財(cái)務(wù)狀況，并且為成員的繳存款支付市場利率，以及為所有的成員提供較好的養(yǎng)老金。墨西哥的案例表明，如果按照商業(yè)化的原則運(yùn)作，住房公積金可以取得良好的業(yè)績。相比之下，墨西哥另外一個(gè)沒有實(shí)行改革的住房公積金，則仍然處于虧損和經(jīng)營不善的困境。

　　4.與其他的養(yǎng)老金計(jì)劃進(jìn)行比較是非常重要的

　　在對(duì)住房公積金和其他養(yǎng)老金進(jìn)行比較時(shí)，很重要的就是要把他們放在最佳做法的角度來考慮。現(xiàn)代的國家養(yǎng)老金體系是多支柱的，可能包括繳費(fèi)確定型計(jì)劃、待遇確定型計(jì)劃，以及對(duì)最低收入人口的社會(huì)保障支付。住房公積金類似于繳費(fèi)確定型計(jì)劃，正如喬依德先生所說的， 養(yǎng)老金的受益情況反映了一段時(shí)間內(nèi)個(gè)人賬戶的繳納情況。

　　與養(yǎng)老基金運(yùn)作的最佳做法相比，住房公積金存在兩個(gè)方面的不足。首先，中國的住房公積金不能建立一個(gè)充分分散化的金融資產(chǎn)組合，以便在風(fēng)險(xiǎn)偏好確定的情況下為公積金的成員提供最好的回報(bào)(并最終提供最好的養(yǎng)老基金受益情況)。其次，沒有從公積金借款的成員犧牲了利息收入，使其他成員——基本上是收入相對(duì)較高的公積金成員——得以以低利率貸款的形式獲益。這種累退的交叉補(bǔ)貼與差別化繳納差別化受益的做法是明顯不同的。

　　5.應(yīng)當(dāng)在住房金融戰(zhàn)略的大背景下對(duì)住房公積金進(jìn)行評(píng)價(jià)

　　中國的住房公積金在本質(zhì)上類似于曾經(jīng)在歐美廣為流行的封閉循環(huán)住房金融(相關(guān)的例子包括德國的封閉式住房貸款體系，以及美國的儲(chǔ)蓄貸款體系)。但是隨著金融市場的開放，該封閉循環(huán)被打破了。這些(封閉式)的體系一般由專門機(jī)構(gòu)組成，他們或有政府的支持，或者是在法律上擁有某些特權(quán)以克服某種市場的不完善。由于這些限制已經(jīng)被消除，按揭貸款在歐洲和美國得以迅速增長。在中國，住房公積金制度是脫離原來的住房分配體制的重要的過渡步驟。但是，住房公積金提供的公積金貸款的規(guī)模遠(yuǎn)未達(dá)到與其歸集的儲(chǔ)蓄規(guī)模相對(duì)應(yīng)的程度， 例如讓所有具備資信并且有需求的成員都獲得貸款。

　　住房公積金的改革有可能為更廣泛的人口提供更多的住房貸款。需要研究的問題很多，但是一個(gè)重要的起點(diǎn)，是在住房公積金管理和公司治理方面采用國際最佳實(shí)踐，如風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、按國際標(biāo)準(zhǔn)公開財(cái)務(wù)報(bào)告，以及采用國際銀行資本標(biāo)準(zhǔn)。作為金融機(jī)構(gòu)，住房公積金應(yīng)當(dāng)實(shí)行不低于商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)。

　　(歡迎交流商榷，可直接發(fā)電子郵件至世界銀行中國代表處王君先生：jwang3@worldbank.org)

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