賀方

　　在去年12月底的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶表示，預(yù)計(jì)2006年全年財(cái)政收入將達(dá)到3.9萬(wàn)億元。而2006年的中央和地方預(yù)算草案報(bào)告則顯示，全國(guó)財(cái)政預(yù)算收入為35423.38億元，這意味著2006年的財(cái)政超收收入至少在3000億元以上，這些多出的收入往往在年底會(huì)被突擊花掉。(《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2月6日)

　　針對(duì)這種“年底突擊花錢”的現(xiàn)象，有學(xué)者建議編制預(yù)算時(shí)要進(jìn)一步增強(qiáng)其科學(xué)性，力求做到預(yù)算收入和實(shí)際收入“相差無(wú)幾”。應(yīng)該說(shuō)，這樣的建議很有針對(duì)性。因?yàn)榘凑战�年�?lái)財(cái)政部提供給全國(guó)人大的財(cái)政預(yù)算草案，其呈現(xiàn)的規(guī)律是，預(yù)算草案中的財(cái)政收入增幅，低于實(shí)際財(cái)政收入的增幅。據(jù)此估算，幾乎每年的財(cái)政實(shí)際收入和財(cái)政預(yù)算收入之間，都存在著相當(dāng)大的差額。

　　在理論上，年底實(shí)際的財(cái)政收入超過(guò)年初預(yù)算收入的差額，被稱為“預(yù)算超收收入”。兩者之間存在一定的差額屬于正常，因?yàn)閺念A(yù)算編制的角度看，預(yù)算編制總是傾向于“保守主義”，即在財(cái)政收入的估算上，要考慮到自然災(zāi)害、突發(fā)事件以及其他不能預(yù)見(jiàn)但可以影響到經(jīng)濟(jì)大幅波動(dòng)的因素等，從而讓預(yù)算“留有余地”。從這個(gè)意義上講，再科學(xué)和精確的預(yù)算也無(wú)法杜絕“預(yù)算超收收入”的出現(xiàn)。

　　不過(guò)，按照我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實(shí)施條例》，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國(guó)人大，而不需要事先報(bào)批；對(duì)超收收入的使用，全國(guó)人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性。如果說(shuō)全國(guó)人大的預(yù)算監(jiān)督，旨在看緊政府的“錢袋子”，那么不受全國(guó)人大監(jiān)督和約束的“超收收入”實(shí)則是“錢袋子”的致命漏洞，讓人大對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督處于虛設(shè)狀態(tài)。

　　前段時(shí)間，財(cái)政部因中石化嚴(yán)重虧損一次性補(bǔ)貼50億元的做法，雖然受到審計(jì)署“嚴(yán)重違背收支兩條線”的批評(píng)，但從現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定上看，財(cái)政部從高達(dá)3000億元的“超收收入”中拿出50億元補(bǔ)貼中石化，至少在預(yù)算監(jiān)督上是“合法”的。不過(guò)，讓這么大一筆預(yù)算資金游離于預(yù)算監(jiān)督之外，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致政府部門“年底突擊花錢”現(xiàn)象的泛濫，補(bǔ)貼50億元的做法，不過(guò)是因其表現(xiàn)形式特殊以及數(shù)額巨大而備受關(guān)注。

　　在人大難以實(shí)質(zhì)性控制預(yù)算超收收入的語(yǔ)境下，“預(yù)算超收收入”很容易就會(huì)變成一個(gè)制度性漏斗，成為政府部門逃避預(yù)算監(jiān)督的一個(gè)重要手段。可以預(yù)見(jiàn)的是，政府部門的預(yù)算編制會(huì)因此而更加“保守”，使得可供政府部門自由支配的“預(yù)算超收收入”，因?yàn)椴铑~的增大而水漲船高。

　　如果說(shuō)當(dāng)年通過(guò)的《預(yù)算法》，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛起步以及分稅制初步運(yùn)轉(zhuǎn)的大環(huán)境下，不得不秉承初期立法所固守的“宜粗不宜細(xì)”的原則，從而無(wú)法更科學(xué)和全面地涵蓋預(yù)算監(jiān)督的方方面面，那么，在《預(yù)算法》已經(jīng)難以讓人大名正言順地監(jiān)督起“預(yù)算超收收入”的大背景下，《預(yù)算法》嚴(yán)重滯后的弊端就在一系列的“預(yù)算失衡”以及“預(yù)算失控”的現(xiàn)象中暴露無(wú)遺，這不僅僅是預(yù)算監(jiān)督乏力的具體表征，更是納稅人權(quán)利缺失的揪心之痛。

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