環保立法上的二元論使環境法在價值判斷上陷入困惑和躑躕，這種躑躕在面對來自國內的污染時尚不過尷尬而已，而在面對來自國外的污染時以危機來形容并非危言聳聽

　　周珂

　　如今用“涌入”來形容洋垃圾在中國的肆虐并不為過。據報道，全世界每年包括垃圾在內的危險廢物總共不過5億噸，僅英國每年用貨船運送到中國的垃圾已高達190萬噸；而全世界這5億噸廢物中最危險的電子廢物竟有七成涌入中國。已造成的危害觸目驚心，而潛在的危害更令人不寒而栗。

　　盡管專家和媒體已指出這種行為的違法性，包括對國內法的違反和對國際公約的違反，但至今尚未聽說法律對此如何介入。正是由于外來違法行為得不到及時的和應得的法律懲處，才使國人對我們現今環境法面對違法者屢屢表現出來的躑躕感到不解，公眾和媒體的義憤如此強烈，理應讓我們反思現行的法律。

　　首先，我們現行的法律對洋垃圾進口并未絕對禁止。我國修改后的《固體廢物污染環境防治法》第24條規定，禁止中華人民共和國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置。同時第25條又規定，禁止進口不能用作原料或者不能以無害化方式利用的固體廢物；對可以用作原料的固體廢物實行限制進口和自動許可進口分類管理。表面上25條是24條的例外情況，但實踐中這個口子一開就再也堵不上。更有一些權威人士和專家把“沒有垃圾，只有放錯地方的資源”當成名言到處鼓吹，如此一來，也就不存在什么不能用作原料的洋垃圾了，當然也就可以敞開進口了。

　　垃圾不得進口是國際環境保護的趨勢和通例，更是我國環境保護必須注意的問題。以我國對垃圾污染物的環境容量承載能力，與發達國家相比相去甚遠，我們的國土已成為全球環境最嚴峻的地區，再讓這個傷口受到洋垃圾的感染于心何忍？當然，我們可以進口資源，包括再生資源，但不應是作為垃圾的資源。法律不應使用“可以用作原料的固體廢物”這種模糊的概念，而應代之以明確具體的可進口的再生資源目錄，并加強嚴格的監管。更應當引起警惕的是，贊成進口洋垃圾者如今打出了循環經濟的旗號，如果中國的循環經濟就是洋垃圾經濟，結果可想而知。筆者兩年前在《我國循環經濟立法必要性芻議》(見《新華文摘》2005年第11期)一文中引用我國一些有識之士對循環經濟理論局限性的隱憂，現在這種擔憂已成為現實。有鑒于此，我國循環經濟研究有必要撥亂反正、正本清源，使之沿著正確的方向發展。

　　其次，我們現行的法律對洋垃圾進口的懲處是有所保留的。修改后的刑法增加了破壞環境資源保護罪的專節，表面上看是重視了環境保護，但實踐中適得其反。例如，刑法規定了非法進口固體廢物罪，而有別于走私罪，且量刑上比走私罪要輕，實踐證明，洋垃圾不能受到嚴格的海關監管，大搖大擺涌入中國，與此不無關系。如果讓公眾評論，相信人們對進口洋垃圾的痛恨程度肯定會超過其他走私行為，而我們的法律何必對這種犯罪格外開恩呢？再如，刑法對這類犯罪的構成要件是要有造成重大污染事故的后果，而不同于走私罪等不以后果為要件。但事實上，垃圾污染往往是持續潛伏的，行為人很容易規避法律的制裁。又如，刑法把非法處置進口的固體廢物罪和擅自進口固體廢物罪作為兩個罪名分別加以規定，區別在于前者進口洋垃圾不是用作原料而后者是用作原料，因而后者得以處刑較輕，而事實上，后者比前者利益的追求程度要大得多，污染的程度也絕對不會必然地低于前者，因而后者的社會危害性遠遠高于前者，但法律對后者的從輕發落且無后果者不為罪無異于對違法者是一種誤導甚至縱容。

　　上述法律的躑躕根源于我國現行環境保護政策和環境立法宗旨的二元性。環境保護立法的宗旨或目的有一元論與二元論之分，一元論就是環境立法以保護環境為惟一目的，此為世界上絕大多數國家所普遍采用；二元論起源于日本1967年的《公害對策基本法》，其中有公害防治要“與經濟調和”的提法，體現了當時日本國內追求“經濟優先”的社會普遍心態。但是日本環境法于1970年作重大修訂，從立法目的中刪除了“與經濟調和”條款，將“保護國民健康和維護其生活環境”作為其惟一目的，到1993年日本《環境基本法》公布，其立法目的已完全轉為一元論。我國1979年制定的環境保護法(試行)在立法目的上基本上屬于二元論，即以發展經濟和保護環境為并行目的(事實上長期以來是經濟優先)，這種狀況目前基本上沒有改變。二元論的最大好處在于不致因保護環境而拖累經濟的發展，而害處也是顯而易見的：它會降低環境法作為部門法或特別法的獨到價值，不能一心一意只能三心二意地保護環境，而法律實施過程中環境效益與經濟利益沖突時，使環境法在價值判斷上必然陷入困惑或躑躕，這種躑躕在面對來自國內的污染時尚不過尷尬而已，而面對來自國外的污染時以恥辱和危機形容并非危言聳聽，僅在一年前，非洲科特迪瓦因進口荷蘭洋垃圾就導致全國性動蕩和政府更迭。因此面對這種躑躕是該痛下決心的時候了。

　　作者系中國人民大學法學院環境資源法教授

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