中國經濟到了行政改革攻堅時候

    方栓喜：發展經濟學的博士，供職于中國（海南）改革發展研究院。主持人：鄒民生 樂嘉春

　　經濟發展遭遇行政管理體制改革瓶頸

　　主持人：全國金融工作會議在北京開了兩天。對本次會議的內容，業內外人士非常關注，這是很自然的事。因為我國經濟、金融已經發展到了結構日趨復雜、挑戰不斷加大的新的歷史階段。

　　如何深化金融改革，是一項具體而又急迫的課題，今天我們不談這個話題。我們來討論一個更基礎、更深層次的問題，也就是經濟發展與行政改革攻堅問題。這個問題不僅與金融改革有關，而且與社會經濟生活的方方面面都有關系。

　　方栓喜：在觀察金融改革的時候，如果我們就金融談金融，也許對有些關鍵問題，會看不太清楚。如果把金融改革乃至經濟發展，放在整個社會變革的大背景下來觀察，情況就不同了�？梢赃@樣說，就目前而言，政府行政管理體制的改革是下一步深化改革、提高對外開放水平的重點。

　　也就是說，

中國經濟的發展，正在遭遇行政管理體制改革的瓶頸，中國現在已經到了行政改革攻堅的關鍵時刻了。邁出這一步，很多由體制機制造成的問題就會迎刃而解，其中包括金融改革深化在內，莫不如此。

　　然而，行政改革并不是今天才開始的，但與以往相比，當前政府行政管理體制改革的背景發生了深刻變化。這是站在人均GDP超過1700美元、中國社會由初步小康向全面小康過渡的新的歷史起點上提出來的問題。了解目前改革的背景，很重要。

　　從經濟領域看，我國正面臨著經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束之間的突出矛盾。這意味著現階段政府行政管理體制改革的著眼點，已不能再停留在過去培育市場主體、調動各方面發展經濟的積極性上，而是為經濟增長方式轉變創造有利的體制環境。

　　從社會領域看，現在公共需求的全面快速增長，與公共服務不到位、基本公共產品短缺之間的矛盾越來越突出。這對現階段政府行政管理體制改革提出了新的要求，需要從體制上解決公共資源優化配置的問題，確保政府能夠強化和擴大公共服務職能。

　　從政府自身建設看，表面上是政府行政成本不斷膨脹、行政效率低下與體制機制性腐敗增多等問題，深層次則是公共治理結構不合理的問題。政府還要盡快完善工作方式和運行機制，建立強有力的工作系統，使自身建設與貫徹落實科學發展觀的基本任務相適應。

　　現階段政府行政管理體制改革應確立三大任務

　　主持人：換個角度看，你談到的這些變化，其實是改革開放帶來的成果。下一步改革是在此基礎上的深化。這是全局性的，對經濟、金融有全方位影響。那么，這里要問的是，現階段行政管理體制改革需要怎樣的思路？

　　方栓喜：現階段行政管理體制改革不能簡單地等同于一般性的職能轉變和機構改革。從改革實踐看，政企分開、政資分開、政事分開等都很重要，機構改革也很重要。現在的問題在于，在部門利益、地方利益和行業利益的誘導下，這些改革的目標都很難實現，還往往會出現改革的扭曲變形。

　　也就是說，職能轉變和機構改革必須以履行政府職責、規范約束政府行為為前提。因此，在改革方案的具體設計上，在政府行政管理體制改革實際進程的推進中，都應當首先考慮政府自身的職責所在，要管住政府。如果忽視了這一點，整個政府行政管理體制改革就還會在精簡機構、減少人員上反反復復，很難有實質性進展。

　　改革開放到今天，我國已經確立了市場經濟的基本框架，企業已成為經濟建設的主體，政府繼續扮演經濟領域投資建設主體的角色已不合時宜。現階段政府行政管理體制改革的實質，就是要實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。具體有三大任務：

　　一是以實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變為重點，完善市場經濟體制。這就要求政府從微觀經濟干預中解脫出來，大大強化宏觀經濟管理職能，充分發揮市場在資源中的基礎性作用，以此來解決經濟可持續發展的問題。

　　二是以基本公共服務均等化為重點，加快建立公共服務體制。這就要求政府盡快成為社會性公共服務的主體，以此來強化政府的再分配職能。

　　三是以強化政府自身建設和改革為重點，完善公共治理。這就要求政府從部門利益、行業利益、地區利益中超脫出來，為社會公平正義提供最重要的制度保障。

　　循著這樣的思路來理解金融改革深化，以及資本市場的發展，怎么做就應該很清楚了。而對市場主體來講，怎樣和政府打交道也應該是明白的。

　　強化政府在公共服務體制建設中的主體與主導地位

　　主持人：依你所見，在經濟建設的主戰場上，政府需要從投資主體的角色中轉化出來。那么，接下來又將擔當怎樣的新角色呢？也就是說行政管理體制改革需要有怎樣的綜合考慮呢？

　　方栓喜：在改革開放的28年里，我國的五次行政管理體制改革在推進市場化改革進程中發揮了積極作用。但是今天，僅僅按照市場經濟體制的基本框架來設計政府行政管理體制改革是不夠的。從改革攻堅的現實需求看，還應當按照建立公共服務體制基本框架的要求來綜合考慮政府行政管理體制創新的總體方案。

　　第一，盡快實現中央地方關系從“以經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉變�，F行的中央地方關系，使各級政府把主要精力放到地區經濟總量和財政收入增加上，經濟總量是硬指標，基本公共服務是軟約束。在這種情況下，建立公共服務體制是缺乏基本條件的。

　　要規范和完善轉移支付制度，使其能夠適合基本公共服務均等化的總體要求。要嚴格劃分各級政府的公共服務職責，使各級政府公共服務的職責與能力相匹配。中央政府原則上應當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務供給，以城鄉和區域基本公共服務均等化為重點，強化再分配職能；各級地方政府主要負責各自轄區內的公共服務供給，應當重點關注轄區內居民的實際需求，強化公共服務的供給效率；對中央地方共同承擔責任的公共服務事項，也應責任清晰，分工明確。

　　第二，按照基本公共服務均等化的要求完善公共財政體制。按照事權與財力相對稱的原則，著力提高縣鄉基層政府財力。使縣鄉基層政府能夠切實承擔起公共服務職能，尤其是能夠為農民提供基本而有保障的公共服務。

　　應培育地方政府履行公共服務職能的穩定財源。積極探索開征物業稅，使其成為地方政府履行公共服務穩定的稅源；改革資源稅征收辦法，提高地方政府財力；將地方國有資本預算納入財政預算，增加地方政府可支配財力。

　　應努力推進縮小行政層級。著眼于提高公共服務供給效率，擴大“省管縣”體制的試點范圍，爭取在縮小行政層級方面有新的突破。中央政府應盡快制訂全國基本公共服務的最低標準，建立公共服務的評價體系。盡可能地通過規范的轉移支付熨平不同區域間基本公共服務的財力差距。

　　第三，加強政府公共服務機構建設�，F行政府公共服務機構設置與有效履行公共服務職能的要求不相適應。應以保障基本公共服務供給為重點，強化政府公共服務機構建設。在縱向上，要盡快改變公共服務機構“上下一般粗”、職能趨同化嚴重的現象。國際經驗表明，加強上下級之間的分工與協作有利于提高公共服務供給效率。在橫向上，要克服公共服務管理事務分工過細，有關部門職能交叉、相互扯皮的現象。

　　應盡快整合和優化同級政府行政組織資源仍很嚴重，按照公共服務分工的基本規律科學設置公共服務機構。盡快解決政府公共服務機構不健全、公共服務信息管理系統不科學、公共服務人才隊伍配備不合理等問題。

　　第四，按照構建公共服務體系的要求，統籌設計和推進事業單位改革�，F階段應當明確，事業單位改革的基本目標就是建立有效的公共服務體系。在公共服務體系方案設計沒有出臺前，事業機構改革在實踐中難免以“減少開支、縮減人員”為手段，從而難以達到建立完善公共服務體系的目標。“十一五”時期，如果把事業機構改革置于整個公共服務體制建設框架下統籌設計、安排，這項改革就有可能取得歷史性突破。

　　第五，建立以公共服務為導向的干部政績考核制度。一是增加基本公共服務在干部政績考核體系中的權重。“十一五”時期應盡快把公共服務數量和質量指標納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權重。二是把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素。在政府履行公共服務職能的過程中，要防止和克服嘩眾取寵的形式主義、勞民傷財的“形象工程”。應當針對公共服務的決策、執行、監督等各個環節，建立符合公眾公共服務需求的表達機制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。

　　政府行政管理體制改革涉及利益關系的深刻調整

　　主持人：政府角色轉換不是一件簡單的事，其中涉及深刻的利益關系。對此怎么看呢？

　　方栓喜：改善公共治理結構越來越成為有效履行政府職能、提升政府形象的關鍵。政府職能的越位和缺位與現行的公共治理結構直接相關。近年來，無論從

房地產調控中，還是從基礎教育、公共醫療等領域的政府“卸責”現象來看，公共治理結構的問題已經到了非解決不可的地步。在決策、執行不分，政府監督體制不完善的情況下，政府履行各項職能都會很難跳出部門利益、地方利益、行業利益的“窠臼”。由此，往往造成政令不暢通，使好的政策和改革措施在貫徹和落實環節大打折扣。

　　我以為，應按照決策與執行分開的要求，盡快實行大部制。當前，中央部委集決策權與執行權于一身的現象比較普遍，一些綜合性部委集中了過多的決策權，削弱了其他部門的決策權，不僅降低了政府行政效率，還強化了部門利益，成為產生機制性腐敗的重要因素。國務院所屬機構可考慮進一步整合，拓寬主要部委的職能，逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農業、大環保過渡。

　　同時，還要建立有效的政府監督體制，強化政府行政內部監督體制。建議在政府行政體制框架內，將監督機構與執行和決策機構分開，強化監督機構的獨立性和權威性。要加強廉政監察、執法監察和效能監察，督促政府工作人員廉潔從政，保證政令暢通，防止官僚主義和形式主義。著眼于建立政府履行層級監督責任和自我糾錯機制，進一步完善行政復議制度。完善政府行政外部監督體制。推行政務公開，充分發揮人大、政協、司法機關和新聞輿論的監督作用，認真接受群眾監督。為強化人大的外部監督作用，建議將

審計部門設置在人大。

　　此外，我覺得，利益關系調整已成為影響政府行政管理體制改革實際進程的重大因素。政府行政管理體制改革不僅涉及到部門利益、地方利益，還涉及到行業利益的深刻調整。在利益關系協調不好的情況下，政府行政管理體制改革或者難以推進，或者走形變樣。更重要的是，政府行政管理體制改革歸根結底就是要使政府能夠最大限度地體現公共性，建立公平正義的體制保障，使多數人分享改革發展成果。因此，政府行政管理體制改革任何一種方案設計都無法回避協調利益關系的問題。

　　要盡快形成政府行政管理體制改革的總體方案�，F階段的政府行政管理體制改革帶有明顯的結構性、綜合性和配套性。比如，政府和企業的關系、政府和事業單位的關系、政府和社會組織之間的關系都是相互影響、相互制約的，都需要統籌安排。在總體方案設計科學的前提下，才能夠統籌安排兼顧政府行政管理體制改革的長期目標和短期措施，才能夠使政府行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地往前走。

　　政府行政管理體制改革要把握改革時機，成熟一項推出一項�，F階段的政府行政管理體制改革不是全面的政治體制改革，而是漸進式的政府轉型。要能夠有所作為，就必須堅持成熟的改革先行的原則，尤其是不能把一些成熟的改革推到政府換屆的時候才搞。比如大部制的推行，整合交通、鐵路、民航等部門，建立交通運輸部的時機相對成熟，就可以先行推出。

　　建立高層次的改革協調機構，推進政府行政管理體制改革的實質性突破。當前的政府行政管理體制改革既需要高層次、利益超脫的改革協調機構設計改革的總體方案，又需要權威性的改革協調機構在改革的實際進程中打破局部利益和既得利益的約束。建議在中央層面規范各類議事機構和協調機構，建立利益超脫的改革協調機構，從全局的角度規劃和協調改革。

　　我想，如果我們對政府行政管理體制改革有一個全面認識，那么要理解金融與資本市場的問題，就方便多了。

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