外商投資管理模式須徹底改革

　　馬宇 商務部研究院的高級研究員

　　投資體制改革是我國建立社會主義市場經濟的重要前提，也是今后深化體制改革的重要一環。我國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出，要“進一步推進行政審批制度改革，減少和規范行政審批”，“落實企業投資自主權，逐步縮小政府對投資項目的審核范圍，健全企業投資項目核準制和備案制”。國務院《關于投資體制改革的決定》也提出要進一步深化改革，轉變政府職能。外資畢竟不同于內資，由于外資的特殊性，我們必須要進行區別于內資的管理方式，但從根本上說來，政府對于企業投資進行管理的職能定位應是一致的，也就是在保證國家基本利益的前提下，要盡可能地把投資決策權、生產經營權交給企業。

　　從我國改革開放利用外資開始，我國就對外商投資實行全面、嚴格的審批管理，近年來雖有所改變，但實質并沒有變化。目前我國對外商投資仍實行全面的審批(核準)制，在企業登記注冊以前，要經過發改委(項目核準)、

商務部(合同章程審批)以及其他部門(如環保、土地、消防和某些行業主管部門)等多個環節，其中審批(核準)的某些內容甚至環節，已經明顯不適應我國建立市場經濟體制的要求，有的甚至是相悖的，必須進行改革。

　　實際上國內大多數省市已對目前不合理的外商投資審批管理進行了或多或少的改革或者“變通”，比如盡可能減少不合理的前置審批，或者歸并審批環節，或者把某些前置審批移到企業登記注冊以后。個別地區甚至進行了根本性的改革，實行登記制，雖然由于與國家法律法規和現行管理體制不吻合而被迫終止，但可以看出經濟發展已對投資管理體制改革提出了急迫要求。

　　2004年投資管理體制改革后，新的核準制反而比原來的審批制更加麻煩，有些核準甚至備案事項仍等同于審批，并且權限更集中于中央部門。這在某種程度上說明，投資管理體制改革與其他領域的改革一樣，已遇到了改革“瓶頸”，單憑體制內部力量已難以突破，必須尋求新的改革推動力量，包括國內的以及國外的，包括企業的以及學術界的。

　　實際上，外商投資管理中存在的“重審批、輕管理”已是長期問題，并且我們也早已意識到了這個問題，但至今未能根本解決。究其根源，很重要的原因就是在目前管理體制下，政府把過多的行政資源放在了前期審批上，后期的管理已無力顧及。但政府的行政資源畢竟是有限的，如何合理配置從根本上決定了管理成效。比如，一個國家主管部門的業務處，充其量不過十來個人，卻要審批(核準)全國數以千計的外商投資項目，則其“審批(核準)”的質量可想而知。而在其本身的審批核準工作都難以有效進行的情況下，又如何指望再加強后期的監管，更如何去審時度勢，掌握國內外形勢發展和國家宏觀經濟要求，去制定更有效、更合理的外商投資法律政策？

　　另一方面，從我國利用外資的實際效果看來，外資的流向并未因這種嚴格審批而有顯著變化，基本上仍呈自然流入狀態，即所謂的“該限制的沒有限制住，該鼓勵的沒有鼓勵得了”，也充分說明這種管理方式除了增加投資者成本，并沒有產生我們預期的效果。

　　所以，要從根本上解決“重審批輕管理”和無效管理的痼疾，惟有對現行外商投資管理模式進行徹底改革，把政府管理的工作重心從前期的市場準入轉到準入后的市場監管上來，即放松市場準入控制，加強對外商投資企業的生產經營行為的監管、引導，從而更好地發揮外商投資對我國經濟社會發展的正面效應，削弱或避免可能產生的不利影響，真正提高外商投資水平。

　　當然，這種轉變，對于現有外商投資主管部門來說，可能意味著從權力向責任的轉變，因為管理市場準入，對于管理部門來說更多地體現為權力；而管理市場秩序，則多半意味著責任。雖然這種轉變正是我們建設“服務政府、責任政府、法治政府”(“

十一五”綱要)所要求的，但對于當事部門和當事者來說，總是一個痛苦艱難的過程，不但要承受一定的利益損失，也要從原來的工作方式、思維慣性中擺脫出來，難度很大。

　　現行外商投資管理體制中，發改委負責外商投資項目核準，商務部負責外商投資合同章程審批。全面的項目核準，無疑已經沒有必要。而合同章程審批，也是對外開放初期特定情況下的產物。本質上說，合同的簽訂和章程的制訂都是企業自身的權利，其法律效力也并非來自于政府審批，而是合同章程內容符合法律政策規定就行。政府審批不但在很多方面干預了企業經營管理自主權，還帶來了諸多后遺癥，使政府陷入了企業的商業糾紛。據調查，現在有大量的外商投資企業糾紛案都是由于政府不當審批引起的，很多地方政府因而成為被告，造成了巨額國有資產損失和政府信譽損失。

　　所以，有必要改變目前對于外商投資的審批(核準)管理辦法。只對特定領域、特定項目的外商投資進行準入前的審批(核準)，并且審批(核準)的內容也要有所改變，取消對企業內部事務的干預，轉而從保護公眾利益、維護國家經濟安全和保證公平市場競爭(反壟斷、反不正當競爭)等角度予以審核。這應該是改革的大趨勢，即使因為某些原因不能立即全面做到，也應該積極推進。

　　來源：經濟觀察報網

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