社保改革的真正難點(diǎn)

　　胡舒立/文 《財(cái)經(jīng)》雜志/總177期

　　要從觀念層面厘清社保基金的產(chǎn)權(quán)主體，結(jié)束地方政府強(qiáng)勢(shì)介入、集行政管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)于一身的局面

　　顯然應(yīng)拜賜去年秋天的“社保案”沖擊，新年伊始，上海市關(guān)于社保的兩項(xiàng)措施都成了新聞：其一是《上海市社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理辦法》(下稱《辦法》)正式施行，其二是上海市即將組建社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)。在中國(guó)社保體系危機(jī)頻現(xiàn)的今天，上海的兩項(xiàng)舉措雖算不得重大創(chuàng)新，卻提醒我們對(duì)社保體制改革之本進(jìn)行再思考。

　　《辦法》于去年10月30日的上海市政府常務(wù)會(huì)議上通過，類似的全國(guó)性法規(guī)是1999年由財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒行的《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》(下稱《制度》)。相隔七年，兩相比較，發(fā)現(xiàn)差異并不很大。除《辦法》規(guī)定納入社保基金的財(cái)務(wù)管理的“養(yǎng)命錢”概念更寬泛，有關(guān)基金預(yù)決算、籌集和支付，基金結(jié)余管理，以及財(cái)政專戶管理等等內(nèi)容，均與七年前出臺(tái)的《制度》幾同。至于上海即將成立的社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)，則從2001年始就在全國(guó)推廣，當(dāng)年5月勞動(dòng)和社會(huì)保障部為此頒布了兩項(xiàng)命令，各地隨即展開行動(dòng)，至2005年底已有27個(gè)省(區(qū)、市)建立了社保監(jiān)督委員會(huì)。上海在去年經(jīng)歷了社保風(fēng)波之后，痛定思痛，有意亡羊補(bǔ)牢，確實(shí)值得肯定；但上海市有關(guān)行動(dòng)多年來居然在27個(gè)省份之后，卻是新聞的另一面。

　　其實(shí)，無論“監(jiān)督委員會(huì)”還是“基金管理辦法”，都并不意味著治本，否則就無法解釋為何多年來一直有這樣的制度安排，但違規(guī)違法事件連年不斷。近期國(guó)內(nèi)關(guān)于社保基金管理之弊有許多深入討論，綜合其中識(shí)者觀點(diǎn)可以得知，當(dāng)前除弊興利正是百端待舉，但關(guān)鍵還是要從觀念層面厘清社保基金的產(chǎn)權(quán)主體，結(jié)束地方政府強(qiáng)勢(shì)介入、集行政管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)于一身的局面。

　　中國(guó)自1991年養(yǎng)老保險(xiǎn)改革起步，已逐步形成了強(qiáng)制性的基本養(yǎng)老基金(包含社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金(企業(yè)年金)和個(gè)人自愿性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄為特征的“三支柱”型社保體系。在這一體系中，尊重參保者的產(chǎn)權(quán)極為重要，但現(xiàn)實(shí)中對(duì)個(gè)人產(chǎn)權(quán)的漠視卻無處不在。

　　在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，1993年提出、1997年在全國(guó)推開的“個(gè)人賬戶制”，政策動(dòng)因是借其個(gè)人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)增加繳費(fèi)積極性，形成國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)的養(yǎng)老制度。但多年來種種原因使個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空轉(zhuǎn)，政府挪用個(gè)人賬戶填補(bǔ)當(dāng)期統(tǒng)籌支付缺口習(xí)慣成自然。由是政府已從統(tǒng)籌基金的代理人擴(kuò)張至個(gè)人賬戶范疇，已經(jīng)成了基本養(yǎng)老金的實(shí)際主人；而個(gè)人作為產(chǎn)權(quán)主體出于自身利益本應(yīng)行使的外部監(jiān)督也就蕩然無存。

　　此外，第二支柱企業(yè)年金的個(gè)人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)亦無可置疑。由于這部分補(bǔ)充養(yǎng)老金并不用于當(dāng)代支付，先天具有投資和保值需求，本可按職工及企業(yè)的自身意愿進(jìn)行市場(chǎng)化管理，由所有者自由選擇年金的投資和管理機(jī)構(gòu)。但許多地方政府在控制基本養(yǎng)老金的同時(shí)，也牢牢控制了年金的管理權(quán)。例如上海社保局于2002年同時(shí)設(shè)立了社保中心和年金中心兩大事業(yè)機(jī)構(gòu)，后者掌控了幾乎上海所有企業(yè)的年金。在2006年上海社保案爆發(fā)后外界方始看清，政府統(tǒng)管的企業(yè)年金長(zhǎng)期以來與基本養(yǎng)老基金形同一體，相互混用，擠占挪用、盲目投資無處不在。

　　勞動(dòng)和社會(huì)保障部等中央部門從2004年起先后推出《企業(yè)年金試行辦法》等一系列規(guī)章，確定了年金運(yùn)營(yíng)信托模式的市場(chǎng)化框架，規(guī)定了年金主要運(yùn)營(yíng)主體的職責(zé)和資質(zhì)。2006年9月，在上海社保案爆發(fā)后不久，勞動(dòng)和社會(huì)保障部再行發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督工作的通知》(34號(hào)文)。這些政策措施都是為了在年金的投資、管理中引進(jìn)各類合格的市場(chǎng)參與主體，建立相互監(jiān)督制衡機(jī)制，打破長(zhǎng)期以來政府社保部門大權(quán)獨(dú)攬的局面。按34號(hào)文規(guī)定，2007年底是政府移交年金管理權(quán)的大限。

　　但是，至少在政府年金中心規(guī)模最大的上海，年金管理市場(chǎng)化的進(jìn)步并不顯著。據(jù)上述1月17日的新華社消息同時(shí)披露，上海一個(gè)新的企業(yè)年金管理機(jī)構(gòu)的籌建工作已開始啟動(dòng)。“上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局將選擇在滬金融機(jī)構(gòu)中有實(shí)力、有信譽(yù)的單位及大型企業(yè)集團(tuán)共同出資，單獨(dú)組建一家企業(yè)年金管理機(jī)構(gòu)，在履行有關(guān)報(bào)批手續(xù)后，承擔(dān)企業(yè)年金管理的法定職責(zé)，并整體接收原來由企業(yè)年金發(fā)展中心經(jīng)辦的企業(yè)年金。這一機(jī)構(gòu)有望在今年底前完成組建，實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金的整體移交”——現(xiàn)在還無法窺知“新中心”的進(jìn)一步細(xì)節(jié)安排，不過官方報(bào)道顯示的做法，顯然與中央主管部門主張由企業(yè)自主選擇年金管理主體的做法并不一樣。政府不愿放棄控制權(quán)的意向則相當(dāng)昭然。

　　這就是16年來中國(guó)社保機(jī)制改革的艱辛所在：盡管有好的制度設(shè)計(jì)，盡管市場(chǎng)化的力量正在逐步增大，但政府并不甘心在本該退出的領(lǐng)域退出或退后。在改革帶來的各種利益較量中，最主要的較量是政府和市場(chǎng)的較量。而只要強(qiáng)大的、具有先天壟斷特性的政府權(quán)力繼續(xù)橫亙于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中，則推進(jìn)包括社保體制改革在內(nèi)的一切改革便又難上加難。

　　(本文刊于07年01月22日出版的《財(cái)經(jīng)》2007年第2期)

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