2004年以來房地產業宏觀調控政策的總體評價

　　作者：國務院發展研究中心課題組

　　編者按：住房問題是關系民生的大問題。持續飆升的房價因超過百姓承受能力而招致廣泛批評。中央政府連年出臺一系列調控措施，但效果并不明顯。問題究竟出在哪里？下一步將如何著力？為此，我們選登相關調研報告進行評價，并請有關專家從各自的角度進行分析，同時考察鄰邦韓國、日本的做法，以資借鑒。

　　2004年以來，中央政府綜合運用經濟、法律和必要的行政手段，以區別對待和循序漸進的方式，對房地產業連續出臺了一系列宏觀調控政策。總體來看，調控初見成效。但房地產市場仍然存在住房供給結構不合理、部分城市房價上漲太快，中低收入居民住房難以滿足等問題。亟需在總結經驗的基礎上，繼續加強和完善住宅的宏觀調控政策。

　　房地產業宏觀調控的背景

　　2001年以來，房地產業在快速增長的同時，也出現了房地產業投資增長過猛，部分地區房價上漲過快等問題，使房地產業成為宏觀調控的重點行業之一。　

　　(一)房地產業發展的宏觀經濟環境　　自2001年以來，隨著居民生活水平提高，居民消費結構升級帶動產業結構升級，工業化進程加快和城鎮化率快速提高，使

中國經濟進入了以住房、汽車、電子通訊、

能源和基礎原材料業較快發展的新一輪增長周期。其中，房地產、鋼鐵、水泥等行業投資迅猛增長，帶動整個固定資產投資快速增長。2004年1-2月份固定資產投資完成額增長53%，經濟運行中出現了新的不平衡，能源、運輸供應緊張，居民消費品價格指數(CPI)開始走高(6月同比上漲5%)，中國經濟運行出現偏熱的跡象。　

　　(二)房地產業制度改革與政策調整

　　第一，1998年城鎮居民住房制度改革全面推進，有關住房的分配、供應、市場、金融、

物業管理、中介、行政管理和調控等七個體系的改革全面啟動，取消了實行40余年的住房福利分配制度，代之以貨幣化分配；明確了居民住房產權的私有化和住房獲得渠道的市場化，調動了居民購房積極性，居民住房需求開始集中釋放。

　　第二，較好的經濟環境，創造了更多的住房需求。一是城市新生代成家立業、城市化中新遷入人口需要住房。二是城市居民生活水平提高，對居住有了更高的要求，部分取得房改產權的居民產生以舊換新、以小換大的住宅需求。三是大量的城市拆遷改造，增加了居民住房需求。四是大量社會資金將房產作為投資品所產生的需求。

　　第三，國家對房地產業發展的政策支持，從供求兩方面促進了房地產業的快速發展。從“九五”初期開始，為擴大國內需求，中國政府將住宅作為居民新的消費熱點，給予優惠房貸、減免稅等政策支持，鼓勵購房，刺激了住房消費。同時作為經濟增長的支柱產業，國家對房地產業的持續發展給予包括放寬商業住房信貸規模控制，實行預售房制度，整頓取消部分行政事業性收費項目等政策支持，促進了房地產業快速增長。2003年與1999年比，房地產投資完成額年均增長24.5%，高于同期固定資產投資增速7.3個百分點。　

　　(三)體制機制缺欠與房地產市場的宏觀調控

　　從2003年下半年開始，房地產業在發展過程中出現了部分地區房地產投資過熱、房價上漲過高的現象，尤其是在上海、杭州等長三角地區，房價漲幅超過10%，成為此輪宏觀經濟偏熱的一個象征。其根源在于體制、機制的缺欠。一是房地產市場已經放開，但相應的制度沒有建立和完善，市場機制不能有效發揮作用。二是大部分土地以協議方式轉讓，不能反映真實地價，土地資源不能合理使用。三是資金使用成本低。這些因素導致需求和投資動力旺盛，市場難以有效調整。2004年4月，為遏制房地產投資過快增長勢頭，國務院連續出臺一系列政策對房地產業進行宏觀調控。

　　2004年以來房地產宏觀調控政策的特點及成效

　　(一)2004年房地產宏觀調控政策的重點及成效　

　　調控目標和重點：2004年初，為抑制房地產投資過快增長，中央政府采取了“管嚴土地、看緊信貸”的宏觀調控政策。一方面，加大了對房地產用地的治理整頓力度，清理整頓建設用地，嚴格審批管理，從緊土地供應，逐步推行經營性用地的“招、拍、掛”，從源頭控制了土地供給。另一方面，中國人民銀行兩次提高存款準備金率，將房地產開發項目(不含經濟適用房項目)資本金比例提高到35%及以上，上調金融機構存貸款基準利率，嚴禁房地產流動資金貸款等，收緊銀根，減少房地產開發的資金支持。

　　成效和問題：2004年調控措施以行政手段為主，力度較大，通過控制土地和資金供給，控制房地產供給，使房地產投資增長速度由年初的50.2%，逐月下降到年末的28.1%，回落22.1個百分點。　

　　但這次調控主要是抑制供給，對需求、尤其是非合理需求缺乏有效控制，前些年擴大內需、刺激住房消費的一些政策仍然在發揮作用，引起了供求關系的失衡。出現投機炒作和被動需求等非合理需求的快速增長;中低檔住宅供應比例下降、房地產供給結構不合理等問題引起的商品房價格大幅上漲.全國平均銷售價格同比增長14.4%。尤其是上海、杭州等東南沿海城市房價漲幅更大，引起了社會各界對是否會出現“房地產泡沫”的關注。

　　(二)2005年房地產宏觀調控政策的特點及成效

　　2005年初，根據房地產市場出現的新情況和新問題，中央三個月內繼續出臺了一系列調控政策。

　　調控目標和重點：調控目標由控制房地產投資規模過大的單一目標向既控制投資速度又要抑制商品住房價格上漲過快的雙重目標轉換。調控重點相應調整：一是有效調整房地產市場的供求關系。從增加供給和減少需求兩方面入手來調整房地產市場，實現穩定房價的目的。一方面，利用信貸、稅收等經濟手段，提高炒房成本，抑制房產投機需求；嚴格控制城市拆遷改造規模，抑制被動住房需求。同時，加大對閑置土地的清理力度，以此增加土地供給。二是在規劃審批、土地供應以及信貸、稅收等方面，對中小套型、中低價位普通住房給予優惠政策支持，改善住房供給結構。三是整頓房地產市場秩序。出臺了不準預售房再轉讓、實行購房實名制、上網交易等措施，并依法嚴肅查處違法違規銷售行為。加快建立健全房地產市場信息系統，加強對房地產市場運行情況的動態監測，創造良好的市場環境。　　

　　調控效果與問題：2005年末房地產投資增長19.8%，增速比上年同期回落8.2個百分點；商品住宅銷售價格上漲7.5%，漲幅比上年同期回落3.6個百分點；上海、杭州等城市大幅上漲的房價得到了有效抑制，說明宏觀調控初見成效。　　

　　但2006年初，一些問題又凸現出來。一是房地產投資增速出現反彈，1-6月增速比上年末提高4.4個百分點。二是供給結構不合理狀況依然存在，部分大城市中低收入家庭急需的中低價住房和經濟適用房的比例偏低，供給不足。三是深圳、北京、廣州、大連等城市房價大幅上漲，中低收入人群難以承受，增加了社會不安定因素。　　

    (三)2006年房地產宏觀調控政策的特點

　　2006年5月末建設部、發展改革委等九部委聯合出臺了《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》的調控措施，各部委和各地方政府陸續出臺相關配套措施。　　

　　調控目標：發展滿足當地居民自住性需求的中低價位、中小套型普通商品住房，有步驟地解決低收入家庭的住房困難。　

　　重點：一是要求地方政府利用廉租住房和經濟適用房真正解決低收入人群的住房問題。二是自2006年6月1日起，90平方米以下普通住房的供地面積和開發面積不得低于當年計劃面積的70%，通過限套型、限房價，競地價、競房價的辦法，保證中低價位、普通住房供給。三是運用經濟手段。強化住宅轉讓環節的稅收管理和外資購房的管理，抑制投機炒作；提高銀行存貸款利率，有區別地調整住房消費信貸的首付比例，引導合理消費；規范房地產市場秩序，增強市場信息透明度和加強輿論引導，促進房地產市場的有序運行和健康發展。四是將落實房地產調控政策納入到對地方政府目標責任考核制度中，保證調控措施的有效落實。

　　對住宅產業宏觀調控政策體系的總體評價

　　(一)此輪宏觀調控政策的特點

　　一是宏觀調控呈階段性，循序漸進。重在解決每個階段的突出矛盾，調控逐步深入，注重保持經濟政策的連續性和穩定性，產生的震動和影響較小。

　　二是調控政策的綜合性和系統性。根據不同的調控對象，采取相應的調控手段，形成了綜合使用行政手段、法律手段和經濟手段的政策體系，得到了較好的效果。

　　三是調控政策注重區別對待，分類指導。主要體現在既要控制房地產投資速度，抑制投資需求，又要保護普通居民購房積極性。在“雙緊”的情況下，土地供給、項目審批、信貸支持等政策都向經濟適用房、中低檔住房傾斜。在抑制非合理需求的同時，對普通居民的自住性需求給予了房貸、稅收方面的優惠。　

　　(二)宏觀調控政策的成效

　　第一，控制了房地產投資過快增長的勢頭，保持了房地產業的平穩發展。銀根、地根緊縮及政府監管力度加大，房地產投資在規范中發展；投資、投機需求以及超前拆遷引發的被動需求得到一定程度抑制，房地產市場向以自住性需求為主轉換；地方政府在調控和住房保障政策被賦予更大的責任。房地產投資過快增長的勢頭得到了有效控制，投資各月累計同比增速由2004年年初的50.2%回落到2005年年末19.8%，2006年11月份為24%；商品房平均銷售價格同比由2004年上漲14.4%，逐步回落，2006年11月份同比上漲5.8%，住房價格漲勢平緩回落。　

　　第二，促進了土地制度的深化改革。調控采取了與改革相結合的政策措施，建立了經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，并加強土地交易的監督和管理，堵塞了漏洞，促進了土地交易市場化進程和規范。

　　第三，住宅市場體系初步形成。基本形成了由新建住宅市場、二手房轉讓市場和住宅租賃市場構成的住宅市場體系。并逐漸建立和完善了商品房預售、規范房地產交易秩序、住房交易實行網上申報等規章制度，房地產市場秩序逐步改善。

　　(三)仍然存在的問題及成因

　　房地產市場發展中仍然存在一些突出問題。一是住房供應結構性矛盾仍十分突出。2006年1-6月份，40個重點城市上市預售的套均建筑面積115平方米，適合當地居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房和經濟適用住房仍然供應不足。二是部分城市房價上漲仍然較快。2006年11月，房價漲幅較大的城市：福州同比上漲10.4%，北京10.3%，深圳9.8%，廈門9.6%，秦皇島9.3%，成都8.9%和貴陽8.4%，尤其是北京和深圳，房價從2005年下半年開始持續較大幅度上漲，使得普通居民仍然買不起房，房價回落并沒有達到普通居民可承受的水平。三是住房保障制度不完善，低收入家庭住房難的問題沒有根本解決。

　　進一步分析上述問題有更深層次的原因。　

　　第一，對90平米以下普通住房兩個70%的調控措施缺乏說服力和可操作性。此項措施是改善住房供給結構、滿足當地居民自住需求的重要措施。但措施的目標定位是什么，是滿足新生代的需求還是以舊換新居民的需求。如果都包括，還涉及居民住房消費目標的問題，90平米住房是否是未來幾年居民住房的目標。另外，目標定位確定之后，需求量是多少，所占比例是否是70%，這些都需要給予科學、合理的解釋，才有說服力，得到包括開發商在內的理解和支持。

　　同時，中低價房在銷售環節缺乏可操作性，包括購房人的資格審定、住房的銷售程序、監督管理等都沒有詳細規定，措施難以有效落實。

　　第二，體制問題制約地方政府落實住房調控政策的積極性。一是GDP是考核地方政績的主要指標，房地產業投資速度和房價漲幅回落直接影響地方經濟。二是土地收入是地方政府可取得的主要財政收入，限地價將影響地方收入。三是落實中低價住房和完善住房保障制度的資金來源不明確，需要地方政府自己籌錢，幾個因素都直接影響地方利益。　

　　第三，投資收益低影響開發商建設中低檔住房的積極性。中低檔住房是在限套型、限房價的基礎上，采取競地價、競房價的辦法，進行招標，是在一定行政限制下的市場化行為。開發商追求的是投資收益，其結果一是在滿足開發商收益的條件下競出的房價可能偏高(廣州已有先例)，二是因預期收益低開發商不積極參與。　

　　第四，住房保障制度不完善。一是住房保障體系不健全。政府承擔為低收入人群解決居住問題責任不明確，缺乏法律與制度保障。二是部分城市還沒有建立廉租制度，經濟適用房制度尚需進一步改進，住房保障體系的覆蓋面太小。三是住房保障制度不落實。大多數城市沒有明確的管理機構，資金來源缺乏制度化，沒有建立最低收入居民家庭檔案和申請、審批制度。　　第五，缺乏住房信息、檔案等基礎制度建設。利用稅收、信貸等經濟手段抑制投資需求、外資炒房等調控措施，因為沒有建立實名制的住房檔案而難以精確實施，降低調控效率。同時通過實施不動產稅的方式來優化存量房源配置較好的政策建議，也因此難以實現。　

　　政策建議

　　要繼續完善和落實房地產調控政策，與此同時要注重長遠的制度建設，做到標本兼治，為更好的進行調控創造條件。　　　　

　　第一，加強住房信息統計工作，建立住房檔案登記制度。整合統計系統、建設系統的統計資源，建立實名制的住房檔案登記制度。　　　

　　第二，建立科學的居民住房消費目標和消費模式。一是根據科學發展觀和我國土地資源和人口狀況，明確在當前經濟發展階段，90平米住房可以滿足中等及中低收入普通居民的住房需求。二是準確統計中等及中低收入普通居民的自住房需求，按照實際需求安排中低價位、中小套型普通商品住房的供地計劃和建設計劃。三是提倡根據消費能力“租、購并舉”的科學消費模式，合理引導普通居民的住房消費。　

　　第三，調動地方政府落實調控政策的積極性，為地方政府認真落實調控措施創造制度條件。一是改革地方官員的政績考核制度，減弱GDP增長的影響。二是改革、完善分稅制度，使地方政府的事權與財權相對稱。三是改革土地收益制度，減少地方政府對土地收入的依賴。　　

　　第四，完善住房保障制度；滿足普通居民購房需求。政府應該承擔起保障中低收入居民住房的責任，建立完善的住房保障制度。一是根據低收入居民的支付能力，建立多層次的住房保障體系。對低保人群實施廉租房政策；為低收入者提供經濟適用房。二是建立住房保障基金，解決資金來源。三是建立低收入人群的住房檔案和分配制度，并跟蹤了解和及時調整，根據實際需求安排住房投資和住房分配，做到應保盡保。　　

　　同時，政府要給予中低價位、中小戶型普通住房建設一定的政策支持，按照需求增加普通住房的供給。并制定普通住房定向銷售細則，在分配、房貸利率、首付比例以及公積金貸款使用方面給予優惠，滿足普通居民購房需求，降低購房成本。　

　　第五，推動不動產稅的實施，合理配置房產資源。根據居民持有住房的情況，征收不同的財產稅，可以通過稅收手段抑制投資需求、充分利用存量房源，為地方財政提供穩定收入來源，是解決當前房地產市場問題的治本之策。　　

　　國務院發展研究中心“我國住房保障制度、調控政策及市場體系研究”課題組

　　課題負責人：謝伏瞻　　　　

　　課題協調人：任興洲　　　

　　課題組成員：王　微　林家彬　張承惠　

　　廖英敏　倪紅日　王曉明

　　劉衛民　常丹紅　左克鑫

　　執　筆： 廖英敏　

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