尹中立：國六條之后的房地產政策走勢分析

　　尹中立，1967年生，畢業于中國社會科學院研究生院，獲博士學位，副研究員。現任中國社會科學院金融研究所金融市場研究室副主任。曾就職于商業銀行、證券公司、上市公司等。長期關注股票市場和房地產市場。有豐富的金融實踐經驗和扎實的理論功底。

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國六條之后的房地產政策走勢分析  1月16日 星期二

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　　中國社會科學院金融研究所 尹中立

　　從2005年至2006年這一年多時間里，房地產政策層出不窮，從“國八條”到“國六條”等，讓人目不暇接。無容置疑，政策對房地產市場的影響是巨大的，正確把握房地產政策的未來走向不僅對從事房地產投資的人事有戰略意義，而且對從事證券投資乃至專業的商品期貨市場市場投資者都有很重要的意義。筆者特此對房地產政策作一梳理，以期拋磚引玉。

　　一、政策回顧

　　要分析房地產政策變化，應該從1998年說起。自1994年6月后，至1998年之前，我國對房地產市場的發展一直是限制的，其原因是上個世紀90年代出現了那一輪經濟過熱的直接原因是房地產投資的失控，出現了局部城市的房地產泡沫。因此，從1994年開始的宏觀調控將房地產列為重點，從那以后，不僅房地產企業的銀行貸款受到嚴格的限制，而且房地產公司的上市基本上被禁止。

　　但1997年的亞洲金融危機使國家對房地產的政策發生了很大變化。在亞洲金融危機的沖擊下，我國的出口受到了沉重的打擊，經濟增長遇到了前所未有的挑戰。為了擴大內需，政府采取了一系列手段刺激住宅需求，出臺了23號文件，以前所未有的速度推進住房制度改革，對住房消費進行金融支持(鼓勵住房消費貸款并實行利率優惠)和稅收政策優惠(住宅的轉讓暫免營業稅和所得稅)。

　　2003年6月份以后，宏觀經濟發生了變化，由通貨緊縮變為有通貨膨脹的趨勢。因此，房地產政策也開始發生變化，由鼓勵房地產投資變為控制房地產投資。2003年6月人民銀行出臺了121號文件，開始對房地產投資進行控制，其手段是收縮銀行對房地產公司的開發貸款。但此文件遭到了市場的強烈反對，為此，國務院在當年的8月出臺了18號文件，重申房地產行業對國民經濟的重要性。上述兩個文件反映了房地產商對政策的游說作用，同時也反映了中央對房地產市場是否過熱的判斷還不十分肯定。

　　2004年，投資增長一直在高位運行，但國家并沒有對房地產行業采取進一步的調控措施，只是采取了提高銀行存款準備金率等金融緊縮措施。但期間的房地產價格的過快上漲使輿論壓力越來越大，尤其是上海等城市的房價呈兩位數的上漲，促使決策者下決心對房價開始調控。

　　2005年3月份出臺的總理工作報告中明確提出“2005年物價工作重點之一是抑制房價的過快上漲”。2005年3月17日，兩會剛剛結束，人民銀行宣布取消住房抵押貸款的優惠利率，3月27日出臺了“老國八條”(該文件沒有向社會公開)。從4月份公布的數據看，上海等城市的房價出現加速上漲的趨勢，嚴峻事實促使國務院于5月初出臺了“國八條”。

　　但讓中央和國務院沒有想到的是，在國八條出臺之后，房地產市場只出現了短暫的觀望，部分城市(主要是深圳、北京、廣州等)的房價從2005年10份開始出現補漲行情，從2006年第一季度統計數據看，不少城市的房價上漲出現了兩位數的上漲，尤其是首都的房價出現了17%的漲幅，使政府的壓力迅速增加。于是出臺了“國六條”以及配套的其他政策。

　　二、國八條為什么沒有起到預期的效果？

　　國八條出臺之后，上海等城市的房價得到了遏止，但北京、深圳等城市的房價卻出現了較大幅度的上漲。為什么會出現這樣的局面？我認為主要有以下兩個原因：

　　1、部門之間的博弈和地方政府的陽奉陰違使房地產政策難以落到實處。2005年中央針對房地產行業的政策調控或許是經濟領域有史以來規模最大的一次多個部委之間的協調工作，取得了不錯的成效。但應該看到不同部門之間的利益協調是很困難的。本次調控雖然艱難地實現了協調作戰，但最終仍無法擺脫行業利益的桎梏，如何協調管理，即便在調控過后，也是房地產市場的多個主管部門需要長期面對和解決的問題。

　　這場利益的博弈還包括地方政府，不少地方政府在執行房地產新政時陽奉陰違。例如，國八條中要求地方政府采取有效措施調整住房結構，增加經濟適用房的比例，但統計結果顯示，2005年下半年，經濟適用房的投資增長速度不是加快而是放慢了；按照規定，出讓的土地必須在兩年內開發，否則要收回，但該政策也無法得到落實。地方政府以及地方政府的官員與房地產市場之間的利益關系是十分復雜的，這是分析房地產政策效果的關鍵。

　　2、人民幣升值預期使金融政策無法得到有效施展。在房地產調控中，金融手段包括利率、信貸、首付比三個方面，在資金過剩的背景下，這三個方面對調控的作用都十分有限。

　　第一，利率。從2004年10月至今，央行對利率進行了三次調整，總體上提高利率。但是，在人民幣升值的背景下，利率上調的空間非常有限。2006年4月，央行提高貸款利率的同時保持存款利率的不變，說明了人民幣升值的預期對利率有很大的制約，道理十分簡單，如果存款利率上升，就會有更多的國外熱錢涌入中國，人民幣升值的壓力就會更大。因此，利率的操作空間是十分有限的，通過大幅度提高利率的方法來遏止住房價格是有難度的。

　　第二，信貸。通過貸款條件的限制來調節房地產，看似很好的辦法，但在房地產市場卻會失靈。因為對于銀行來說，房地產貸款不僅是利潤最高的貸款，并且風險也最小。在利益的驅動之下，希望通過卡緊信貸關口，難以真正實行。即使國內貸款緊縮，國外的游資也會進入中國市場。

　　第三，首付比例。最近，有媒體報道說央行準備提高首付比，將首付比提高到五成，隨后，央行出面澄清，沒有此計劃。我國的首付比大多數在三成，這是比較合適的比例，再提高的難度很大，如果老百姓在三成首付比的情況下都買不起房子，那么將首付比提高就更加買不起房子了。除非實行差異化的策略，對于大戶型和多套住房實行高首付比，這是可行的。

　　三、“國六條”會不會成為“空調”？

　　“國八條”出臺的宏觀經濟背景是房地產投資過快。2005年之前，我國房地產投資一直偏快，一直在30%左右的高位運行：2003年的房地產投資增長速度是30.3%，2004年的房地產投資增長速度是28.1%，2005年2月份的房地產投資增長速度為同比27%。因此，在“國八條”出臺前后的一段時期，幾乎所有關于房地產的官方表述中都有“房地產投資增長速度過快”的結論。

　　但受“國八條”的影響，房地產投資增長速度從2005年4月份后就逐漸下降，到2005年12月份，房地產投資增長速度已經降到20%以下。從2006年第一季度的統計數據看，城鎮固定資產投資增長速度為29%，而房地產投資增長速度只有20%，房地產投資增長速度已經降到合理的區間。如果對房地產行業的調控力度過大，房地產投資增長速度會下滑過快，對鋼鐵等行業的產能過剩行業會產生嚴重的影響。因此，“國六條”出臺的宏觀經濟形勢與“國八條”相比有很大的差異。

　　正因為宏觀經濟環境已經發生了明顯的變化，因此政府對房地產的再次調控就有些進退兩難。在“國六條”的措辭中的確包含著政府矛盾的心態，例如，一方面強調房地產行業存在的問題：“會議認為，中央去年實施加強房地產市場調控的決策和部署以來，各地區、各部門做了大量工作，房地產投資增長和房價上漲過快的勢頭初步得到抑制。但房地產領域的一些問題尚未根本解決，主要是少數大城市房價上漲過快，住房供應結構不合理矛盾突出，房地產市場秩序比較混亂”。而另外一方面有強調房地產行業的重要性：“會議指出，房地產業是我國新的發展階段的一個重要支柱產業，引導和促進房地產業持續穩定健康發展，有利于保持整個經濟平穩較快增長。”

　　因此，我認為，“國八條”的核心是控制房地產投資增長速度和房價上漲速度，是雙重目標。而控制房價成為“國六條”的歷史使命。但在投資增長速度已經放慢的背景下，要控制房價是十分棘手的事情，調整住房結構就成為唯一的選擇。

　　我們看到，“國六條”的實施細則中對于調整住房結構有大量的量化指標，例如：強調重點發展滿足當地居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房，并把該原則落實在政府編制住房建設規劃中，同時規定，自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建筑面積90平方米以下住房(含經濟適用住房)面積所占比重，必須達到開發建設總面積的70%以上；對過去已審批但未取得施工許可證的項目凡不符合上述要求的，應根據要求進行套型調整。

　　在稅收政策、信貸政策上同樣強調住房結構的調整。“國六條”的實施細則規定，從2006年6月1日起，對購買住房不足5年轉手交易的，銷售時按其取得的售房收入全額征收營業稅；個人購買普通住房超過5年(含5年)轉手交易的，銷售時按其售房收入減去購買房屋的價款侯的差額征收營業稅。

　　如何計算70%的戶型是國六條的精神能否得到執行的關鍵。從建設部出臺的165號文件看，計算方法是全市平均(而不是每個項目都要求70%以上的戶型為90平方米)。既然是全市平均，這個指標實際上就有可能成為一個沒有意義的指標。因為沒有人能準確知道所在城市每年的戶型結構是多少(除負責城市建設的市長和局長外)，而且上級領導還無法督促和檢查。因此，國六條以及之后的旨在調整住房結構的政策是無法得到很好的執行的。

　　但我們也不要認為2006年8月份之后政府對房地產就無所作為了。一個需要考慮的重大問題是“十七大”。“十七大”是我國政治生活中的一件大事，現在的所有政策都要服務于這個“大局”，如果房價的不到控制，政府將失信于老百姓，這顯然是不符合“大局”的。因此，在“十七大”之前，政府會想盡一切辦法控制房價的。

　　四、應該充分重視稅收政策對房地產市場的影響

　　在2005年、2006年的房地產政策中都充分重視稅收政策的作用。“國八條”中有關稅收手段是這樣的：要充分運用稅收等經濟手段調節房地產市場，加大對投機性和投資性購房等房地產交易行為的調控力度。自2005年6月1日起，對個人購買住房不足2年轉手交易的，銷售時按其取得的售房收入全額征收營業稅；個人購買普通住房超過2年(含2年)轉手交易的，銷售時免征營業稅；對個人購買非普通住房超過2年(含2年)轉手交易的，銷售時按其售房收入減去購買房屋的價款后的差額征收營業稅。

　　2006年7月18日國稅局公布了108號文件，發布征收個人二手房轉讓所得稅通知，按照20%的稅利征收住房轉讓的所得稅。

　　和金融手段相比，稅收政策有明顯的優點：1)可以做到精確打擊。在打擊房地產投機的同時，不會使其他行業無辜受到牽連，也不會讓一般老百姓的正常生活受到影響；2)稅收部門與房地產行業沒有直接的利益關系，稅收政策容易得到貫徹實施。

　　從國外的經驗看，在抑制房地產價格時也十分重視稅收政策。我們有理由相信，中國的房地產調控中，稅收政策還會得到進一步的發揮。未來可能會出臺的政策包括：不動產稅、消費稅，也有可能修改所得稅法，對房地產的轉讓實行累進的稅率。如果這些政策出臺，都會對房地產市場產生明顯影響。投資者應該給予足夠的重視。

　　五、未來房地產政策的重點應該是完善我國住房保障制度

　　國八條和國六條的核心都是打擊投機、調整住房供應結構，希望通過市場的途徑使住房市場的供給與需求的結構得到平衡。但國內外的實踐表明，依靠市場的力量是無法使住房市場得到均衡的。完全的住房市場化必然會出現住房市場的結構性矛盾：有限的土地資源會配置到收益較高的高檔住宅上，而中低收入階層無法得到他們所需要的住房。不斷高漲的房價和越來越多的城市人群無法購買住房會使住房問題從一個經濟問題演變成為一個政治問題。為了得出這個結論，西方國家為此探索了幾百年。20世紀初開始出現住房干預政策，現代住房制度開始形成。不少國家把公民享有住房的權利寫入了憲法。

　　我們在設計住房制度改革的思路時也充分借鑒了西方國家在完善公共住房保障制度上的努力與探索。1998年的《國務院關于深化住房制度的決定》(即23號文)明確規定：在我國推行住房分類供應制度，即對高收入者供應商品房，對中低收入者供應含有一定住房社會保障的經濟適用住房，對最低收入者供應含有較多住房社會保障的廉租屋。這是適合我國國情的正確選擇，但在后來的實踐中，我們有意無意地偏離了該指導思想，企圖用完全市場化的方法來解決我國的住房問題。

　　在十七大召開之前，為了緩和住房價格不斷上漲所帶來的社會壓力，政府會在住房制度的調整方面有所作為，住房制度的改革思路會回到或部分回到23號文件的精神上來。

　　從住房制度的實踐看，經濟適用房在操作中面臨分配的難題，受到了市場各方的強烈譴責，對經濟適用房的政策會作出相應的修改，例如，在10月初北京市推出的“經濟適用房回購制度”就是很好的辦法，未來全國的其他城市的經濟適用房政策很可能都效仿北京市的做法。在我國現行的住房保障制度中，廉租房也是一種重要的形式，但目前的廉租房的覆蓋面僅僅限于城市低保人群，這些人口約占城市人口的1%左右，未來的廉租房的覆蓋面應該會有大幅度上升，政府會通過大幅度增加廉租房供給的方式來緩解住房市場的結構性矛盾。

　　由于我國的住房價格已經連續多年快速上漲，住房消費已經出現了過度消費的跡象，部分城市的房地產已經出現比較大的泡沫，如果上述政策會出臺，會直接沖擊住房市場的價格，房地產泡沫隨時會出現崩潰，其中的風險是不言而喻的。有人會心存僥幸，認為政府不會讓房地產泡沫崩潰的。是的，世界上沒有一個政府希望房地產泡沫崩潰的，但有幾個房地產泡沫沒有崩潰呢？再看看中國的股票市場，2001年后，出臺的多少政策意圖挽救其下跌的走勢，但成效甚微。前事不忘，后事之師！希望中國的房地產市場不會重蹈股市之覆轍！

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