孫立平：暗箱操作的制度空間

　　孫立平 　　

    從表面上來看，暗箱操作似乎是一種與正式制度和正式程序相背離的現象，但實際上，該現象的廣泛存在，有其深厚的制度基礎。這個制度基礎正是它欲背離的正式制度和正式程序。換言之，恰恰是正式制度本身，成為暗箱操作的前提和條件。

　　我們會經常使用這樣一個名詞——“運作”。所謂“運作”，其真正要義，就是要使不能辦成的事情、或可能辦成也可能辦不成的事情，最終能夠辦成。

　　“運作”的過程當然是需要成本的，但只要“運作”能夠成功，運作者將獲得大于運作成本的收益，而運作的成本則作為被運作對象的權力持有者的收益。各類腐敗現象千變萬化，但其基本規律和邏輯，也就大體如此而已。

　　在現實生活中，暗箱操作的現象以及進行暗箱操作的人們往往成為被指責的直接對象，但實際上，暗箱操作的空間卻是正式制度事先預留好的。因為沒有這樣預留的空間，暗箱操作就沒有進行的余地。如上面所說的“運作”，在其實施的過程中，并不是不會遭遇程序與規則，而如果不會遭遇這些程序和規則，也就不需要“運作”了。確切的情形是，其所遭遇的程序或規則，要么是縫隙過大，要么是極富軟性。因此，成功的“運作”就意味著穿越縫隙和扭曲規則。然而問題的實質卻在于，為什么這些程序或規則可以被穿越和扭曲？

　　比較中國和原蘇東國家的改革過程，可以看到一個明顯的區別：原蘇東國家的改革往往是首先從正式的規則和程序入手，而中國的改革則更多是通過變通進行的。在這里，我們不去評價兩種改革策略的是非優劣，但我們至少可以發現隱含在這兩種改革策略背后的，實際是兩種明顯不同的制度特性。

　　在描述改革前我國經濟政治體制的時候，人們往往會使用集權、僵硬、嚴密等這樣的字眼。但這時人們往往忽略了這個體制另一方面的特征，即體制的粗疏性。在這種粗疏化的體制結構中，形成的是一種模糊化的決策方式和社會動員式的運作社會生活的方式。這種方式體現在，它只提出籠統而含糊的目標，對實現這種目標的手段只提出相當原則性的要求。“做計劃要留有余地”、“計劃要宜粗不宜細”、“在原則上要如何”、“因地制宜”等，都是這種粗疏化體制運行的典型特征。在實施的層面上，其程序化和規則化程度很低，執行者具有較大的相機處置空間。我們也許可以將這種特性稱之為，僵硬而粗疏制度中非程序化的彈性空間。

　　這種體制的特征直接影響到后來的改革進程。在改革的過程中，許多實質性的改革，特別是面臨較大阻礙的改革措施往往都是通過變通的方式進行的。所謂變通，是這樣一種權力實踐：從表面上來看，它所遵循的原則及試圖實現的目標是與原制度一致的，但變通后的目標就其更深刻的內涵來看，在很大程度上是與原制度目標不盡相同，甚至根本背道而馳。其具體的方式包括重新定義政策概念邊界，將硬性約束軟化，以擴大政策約束的空間；選擇性執行；利用制度約束的空白點，打政策的“擦邊球”等。這樣的策略有利于避開改革的某些阻力，對于瓦解舊體制也起到了有效的作用。但問題是，這種以偏離正式體制為特征的變通行為，也為以后留下了“禍患”。因為問題很簡單，變通可以成為瓦解舊體制的利器，也可以成為阻礙新體制有效運作的工具。尤其是，由于變通在改革中居功至偉，事實上也就為后來偏離正式制度的行為獲得了合法性。甚至在這個過程中，開始形成一種為了目的可以不擇手段的機會主義價值觀。

　　改革開放的過程實際上也是一種世俗化的過程。在經歷了近30年改革開放的今天，利益已經取代意識形態成為我們這個社會的“

　　關鍵的問題是，當利益取代意識形態成為基本的社會驅動之后，原有的意識形態約束卻已基本消失殆盡。這樣一來，制度中原有的非程序化的彈性空間，也就成為利益驅動的暗箱操作的灰色制度空間。換言之，本來進入這個利益時代之時，應當通過正式制度的建設來縮小可以容許暗箱操作的灰色制度空間，應當為可能在利益背景下行使的權力設定新的硬性制約條件，但實際上，在改革初期起到積極作用的變通，卻在利益這個新的“操作系統”上演變為以謀取特殊利益為目標的權力暗箱操作。如果在過去，變通還是體制固有的運作方式，那么在今天，暗箱操作已經成為純粹的謀利行為。

　　事情還不僅如此。更重要的是，由于利益的驅動，保護甚至拓展暗箱操作的灰色制度空間在某種程度上，已經成為了一種有意識的自覺行動。在有關腐敗研究中，有人發現這樣一種新的趨勢：由尋租到有意設租。所謂設租，就是利用手中掌握的權力，為權力的服務對象設置關卡與障礙，向相關人員和機構直接收取或間接“逼”其交納通向正當權利和利益的“過路費”。而這種設租的過程，有許多就是通過拓展制度的灰色空間實現的。相反，一些可以從根本上縮小制度灰色空間、杜絕暗箱操作的舉措，如權力行使的程序化、公開化等，在改革中一直踟躕不前。甚至存在這樣一種可能性：特殊利益群體通過將上述可能的改革措施敏感化的方式，來抵制類似的改革，以保護甚至擴大制度的灰色空間和其暗箱操作所需要的制度條件。比如在國企改革中，他們要努力推動國有資產出售，但卻對國有資產出售程序的規范化不感興趣，甚至暗示人們規范化的不可能性，更有甚者是將國有資產出售過程神秘化和保密化。

　　其實從根本上來說，暗箱操作存在的基礎，就是神秘化的權力模式。在我們現實生活中，一般的公務，一般的經濟社會生活數據，往往成為一般民眾不得與聞的“秘密”；黨政機關不是民眾可以自由進出的場所，反而成為戒備森嚴的“軍事重地”，這幾乎是一種常態現象。在文革期間，權力的神秘化達到登峰造極的地步。那時運作社會生活靠的就是每年幾十或幾百個中央文件，而這些文件幾乎全部是只允許傳達到某某級的“機密”。在近30年改革過程中，權力神秘化的程度有所改變，但基本的權力模式卻沒有根本性變化。在這樣的權力模式之下，權力的暗箱操作幾乎是必然的。雖然權力的運行有著種種的內部規則和程序，但政務活動的高度神秘化，必然會使抑制權力暗箱操作的因素失去足夠的力量。

　　給人以希望的是情況正在發生變化。去年年底，全國政務公開領導小組辦公室有關負責人表示，政府信息公開制度的理念是“以公開為原則、以不公開為例外”。正在起草中的《政府信息公開條例》規定，政府機關如果拒絕公開信息，公民可以直接提起行政訴訟。可以想象，政務信息的公開，將會從根本上縮小暗箱操作的制度空間。另外的一則報道是關于河北省的。從2005年開始，河北省以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，大力推進行政權力公開透明運行改革，依法清理行政權力項目，公開政務運作流程。在這項意義重大的改革中，一個人們以前聞所未聞的名詞是“清理權力”，甚至公布市長權力清單，公開政務運行環節。河北省大刀闊斧推進政務公開，與此前發生的幾起腐敗大案有直接關系。河北省原外經貿廳副廳長李友燦在一年多時間里，利用審批進口汽車配額的權力，收受賄賂高達4744萬多元，創下了當時貪官貪污數額的最高紀錄。而李友燦之所以能夠在如此短的時間內攫取如此大量的財富，其中一個重要原因，就是灰色制度空間提供的暗箱操作余地。事后查處李友燦貪污案時，竟然有許多官員不知道李友燦還管著進口汽車配額，即便有人知道他管著此事，也不知道具體是怎么審批的。而李友燦本人更故意將權力神秘化，在具體操辦時只有他和為數極少的幾個親信了解。幾個人一“捏咕”，就算完事。正是這樣的教訓，使河北省委、省政府認識到：“陽光是腐敗的天敵，公開是腐敗的克星。無論是站在從源頭上防治腐敗的角度考慮，還是從提高黨的執政能力建設上考慮，都應該探索權力公開透明運行機制，進一步加大權力公開的力度。”

　　來源：經濟觀察報網

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