解析暗箱操作

　　孫立平 　　

　　事實上，暗箱操作已經成為滲透于社會生活諸多領域的一種現象。只要我們在搜索引擎上搜索一下“暗箱操作”這個關鍵詞，就會發現各種各樣、形形色色的暗箱操作：大學生轉系、超女選秀評獎、中小學收費、政府采購和投資項目、房屋拆遷、公務員考試、干部任用、國企改革等等中的暗箱操作。可以說，如此廣泛存在的暗箱操作已經成為我們社會生活失序的一個重要根源。

　　上面的暗箱操作現象雖然涉及的領域涵蓋了社會生活的許多方面，但在這林林總總的暗箱操作現象中，有一個永遠不變的身影，這就是權力。在社會科學中，關于權力可能有著很不相同的解釋和界定，但在最簡單的意義上，權力實際上就是能夠決定什么的能力。所謂暗箱操作，也就是對于這種權力的不公開行使。而我們知道，權力的行使在許多情況下是與利益聯系在一起的，因而我們似乎就可以說，涉及的利益越是重大，人們不公開使用權力的愿望就越強烈，所帶來的后果也就會越嚴重。

　　最近駐京辦現象開始引起人們的關注。據有人考察，駐京辦的設立始于上世紀50年代初，那時是計劃經濟，駐京辦成為溝通中央和地方的一個重要環節。但駐京辦的真正興起則是1990年代。據不完全統計，現在除有52家副省級以上的駐京辦之外，還有520家市級駐京辦，5000余家縣級駐京辦。如果加上各級(主要是省)政府部門設的聯絡處(或辦事處)、各種協會、國有企業和大學的聯絡處，各種駐京機構超過1萬家。最新趨勢是，不僅國企設立駐京辦或聯絡處，一些大的民營企業也在京派駐了聯絡人員。如果以1個駐京辦每年的經費按100萬元計算，這些駐京辦每年需要的全部經費就在100億元以上。

　　如此大的資金為何會用在這里？除了為來京的地方官員提供更好的服務之外，主要目的就是為地方爭取更大的利益，包括營造關系網絡，在有關部門那里爭取資金、項目、批文等。國家

審計署審計長李金華曾經說到，現在，各省市區、地級市甚至縣都在北京設立辦事處，有的駐京辦目的就是跑“部”“錢”進。一般地說“跑部錢進”，人們也許還沒有具體的印象，但如果看一下這些數字，問題就很清楚了。據李金華向十屆全國人大常委會第22次會議做《關于2005年度中央預算執行審計工作報告》，在2005年對20個省(區、市)的審計調查中發現，這些省(區、市)本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅為中央實際補助7733.65億元的44.5%。也就是說，中央實際補助中有近4300億元(占全部的一半以上)未納入省(區、市)本級預算中。對于這部分資金，至少要注意兩點，首先，從使用上看，這部分資金的使用實際上脫離了省級人大的審查監督；從資金的來源上看，有相當的一部分是與“跑部錢進”聯系在一起的。這就是之所以要有駐京辦，要有“跑部錢進”的重要原因。

　　另有數據表明，近年來中央對地方的轉移支付逐年增加。2005年中央財政安排對地方稅收返還和補助支出已達到11484.02億元，占中央財政總支出的57%，地方財政支出的45%。關鍵的問題在于，這樣一種涉及幾千億甚至上萬億的轉移支付，在很大程度上是處于“不透明”狀態。據李金華的報告，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項存在內容交叉重復的問題，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元。在這當中，一般性轉移支付的不透明性就更是突出。因為這種一般性轉移支付，國家沒有指定具體用途，無論是在撥付還是使用上，有關部門都具有很大的隨意性。其實，不僅在轉移支付的問題上是如此，凡是涉及到重大資源分配的問題，包括政策性資源，幾乎莫不如此。其間造成的浪費、不公、腐敗，也是可以想見的。

　　而暗箱操作現象的廣泛存在，特別是與行政權力相聯系的暗箱操作現象的廣泛存在，不僅導致重要社會資源的不公平分配，導致腐敗現象的廣泛發生，更重要的是，這種暗箱操作成為瓦解制度和規則，從而瓦解社會生活基本秩序的一個不可忽視的要素。暗箱中的暗，是同時對上對下而言的。對上，它使得自上而下的權威和控制失去效力；對下，它使得公民對權力的監督成為不可能。因此，在暗箱操作現象嚴重存在的地方，種種的弊端實際上處于失控狀態。

　　幾年前被揭露的吉林省白山市原政協副主席、白山市統戰部部長李鐵成賣官案中，有一個令人震驚的細節：在他擔任靖宇縣副縣長、縣長和縣委書記期間，竟發現沒有一個單位不向其行賄的。全縣科、處、局級干部除李鐵成本人和他的妻子外，幾乎無一人不向他行賄。而李鐵成，不過是相當普遍存在的賣官案中的一個極端典型，在近些年頻發的腐敗大案要案中，涉及到買官賣官的已經占有一個相當大的比重。

　　買官賣官何以在我們的社會中相當廣泛存在？原因不外乎是兩個：一是在我們的社會中，官職是一種與金錢幾乎同等重要甚至更為重要的資源；二是官職的獲得，或者說是干部的任免是封閉性操作的。這里所謂“封閉性操作”，實際上也就是一種正式制度的暗箱操作。

　　2006年年初，中央紀委和中央組織部曾經通報了一批此類案件。其中山西省翼城縣原縣委書記武保安賣官的案件最為引人注目。在他任縣委書記的一年多時間里，幾乎是日進萬元。在他案發之后，他妻子說了一句后來被廣泛引用的話：“當書記與當縣長就是不一樣。”而從其存款記錄中也可以看出，其在擔任縣長時，存款的數量很有限，但在擔任縣委書記之后，存款數量直線上升。其原因就在于，只有縣委書記才真正掌握了干部的任免權。問題不在于在他任職期間任免了多少干部，而在于這種任免是以何種方式進行的。

　　曾有評論說，現在賣官已經賣到“毫無技術含量”的地步。而買官賣官之所以能夠達到如此地步，從根本上說，就是暗箱操作這種權力運作方式為其預留的空間。武保安賣官的常用方法之一，就是“度身定做”，即放寬種種條件針對的只是某一個人，而這一點大家也心知肚明。如果有人在書記會上對他的任免方案提出不同意見，武的回答則是，書記會議就這樣定了，有意見常委會上講。

　　值得人們注意和深思的是，這種暗箱操作式的干部任免過程，似乎違反了干部任免要經有關組織部門的考察以及集體決定的正式程序，是與正式制度格格不入的，是權力正式行使的某種例外。但這只是表面上的。從根本上來說，暗箱操作這種權力的非正式運作方式是根植于我們的正式制度的基礎中的。因為長期以來，一些地方人事任免和重大問題決策的隱秘化、神秘化，已經成為一種制度性的慣例。暗箱操作，就是這種制度背景下不可避免的產物。

　　來源：經濟觀察報網

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