社保基金管理：探尋制度優化之路

　　巴曙松 劉先豐

　　社保基金的運用目前已經成為一個廣受關注的話題。當前中國的社保體系，一般包括基本養老保險、企業年金和全國社保理事會管理的資金等三個部分。從總體上看，社保基金的監管是嚴格的。特別是基本養老保險部分的資金，其管理運用的約束是相當嚴厲的，1999年之后的主要運用方式基本上是存款與國債等；對于企業年金的運用管理，2004年以后也制定了十分嚴格的運用管理規范和制度監管框架。

　　同樣值得關注的，是局部地區的局部違規運用問題，這些資金的規模雖然不大，但是社會影響十分負面。據不完全統計，1998年以來中國清理回收擠占挪用的基金已達到160多億元，2001年以來追繳的社保基金也已達到95億元。尤其2006年又爆出上海社保案。因此，從制度角度探究一下中國社保基金管理運作中存在的問題以及進一步改革和發展的方向，就顯得十分必要。

　　 當前模式的階段合理性

　　從當前中國的經濟發展階段、金融市場發展程度看，目前的社會保障體系、社保基金管理運作模式大致與當前發展階段相適應

　　總的說來，自1993年11月中共十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了建立新社會保障體制的三項原則(建立全覆蓋、多層次的社會保障體系；在養老保險和醫療保險中引入社會統籌與個人賬戶相結合的制度；將社會保障的基金經營與社會保障的行政管理分開)以來，中國的社會保障體系建設取得了一定的成效，社保基金的管理與運作也在不斷改革和完善之中。

　　全國社會保障基金方面，截至2006年9月30日已實現收益121.36億元，期間收益率為6.01%。已實現收益加浮動盈虧，共盈利240.53億元，期間經營收益率為11.67%。企業年金方面，《企業年金試行辦法》、《企業年金基金管理試行辦法》、《企業年金管理機構資格認定暫行辦法》等一系列規范企業年金管理和運作的法規條令相繼出臺，第一批獲得企業年金基金管理機構資格的37家金融機構的出爐，意味著企業年金的運作框架在不斷完善。社會保險基金方面，“統賬結合”、區域統籌的社會保險基金管理模式為當前探索和研究社會保障體系建設提供了有益經驗。

　　從當前中國的經濟發展階段、金融市場發展程度看，目前的社會保障體系、社保基金管理運作模式大致與當前發展階段相適應。通常來看，“統賬結合”兼具現收現付的收入再分配功能和完全積累的財政持續性優點。一方面，在現代化和城市化進程中，中國出現了收入差距擴大的趨勢，社保基金的統籌部分有益于收入的再分配，縮小貧富差距，保障勞動者的基本生活需要；另一方面，個人賬戶的出現，也使社保基金的財政可持續性增加。

　　世界各國社會保障體系建設的經驗顯示，單純的現收現付是難以應對人口老齡化的壓力的。中國人口老齡化速度在加快，人口紅利在減少，根據中國人口研究中心2003年的預測，從現在到2035年，中國老齡人口呈加速增長態勢，60歲以上和65歲以上人口的年均增長率分別為3.53%和3.73%。到2050年，中國60歲和65歲以上老年人口數將達到4.5億和3.36億，分別占總人口的32.7%和24.4%。面對人口的快速老齡化，中國社保基金中的個人賬戶意義顯然非同尋常。另外，在社會保障體系轉型的過程中，一定程度的現收現付和適當的區域統籌也為改革創造了緩沖時間，有利于調節各地余缺，有利于各項保險金的按時、足額發放，緩解了在經濟快速發展中遇到的區域性社會保障財政困難。

　　但是，也應該清醒地看到，基金管理運作仍然存在一定程度的制度缺失，執行規定不嚴，監督力量不足，違規問題經常發生，長效機制尚未完全建立等問題。中國的社保基金管理運作還需要進一步的改革和完善，基金管理監督工作任重道遠，現實對我們提出了更高的要求。

　　做實個人賬戶

　　應該清醒地認識到，統賬結合并不是部分積累制的唯一模式，以波蘭為首的東歐國家進行的名義賬戶改革也逐漸成為部分積累制的重要手段

　　從世界范圍內看，越來越多的國家開始拋棄單純的社保基金管理模式(即以瑞典為代表的傳統的現收現付制和以智利為代表的完全積累制)，而選擇部分積累制。

　　以美國為例，2001年以前，美國的社保基金管理采用現收現付制，美國聯邦社保基金(OASDI)的可持續性主要靠不斷上升的繳費率來支撐，從1939年的2%逐步增加到現在的12.4%，到2030年則需要上升到16.83%才能收支平衡。有研究發現，戰后50年間扣除通脹因素，投資于美國標準普爾500種股票的年均收益率為7%左右，投資于債券的年均收益率為3.3%。按此估計，目前工作的一代人只需要將其工資的3.1%拿出來做一個60%股票40%債券的組合，未來67歲退休時就可以拿到與目前占工資12.4%的OASDI基金所獲金額相等的退休金。人們對現收現付的OASDI越來越缺乏信心。為此，2001年底由民主、共和兩黨各8名成員組成的“加強社會保障總統委員會”發布了《總統委員會報告》，提出類似統賬結合的改革方案。

　　另外，2003年俄羅斯頒布結合個人賬戶的半積累制方案；2005年1月，斯洛伐克開始建立個人賬戶(雇主和雇員總計18%的繳費被“名義”個人賬戶和現收現付制平分)。部分積累的混合模式已經開始在世界范圍內流行，成為發達國家和東歐轉型國家進行改革的重要選擇之一。

　　當然，目前的統賬結合體系的不足也是明顯的。據不完全的統計，截止到2004年底全國個人賬戶已經形成大約7400億元的“空賬”。應該清醒地認識到，統賬結合并不是部分積累制的唯一模式，以波蘭為首的東歐國家進行的名義賬戶改革也是逐漸成為部分積累制的重要手段，值得我們吸收和借鑒。

　　提升統籌層次及擴大覆蓋范圍

　　在中國目前主要以縣級統籌的條件下，社保基金的管理和運作更多地集中在地方政府的手里，如果制約和監管不力，可能就會在客觀上為一些挪用和違規案件提供了潛在的可能

　　據統計，全國仍有80%的人口不同程度地難以有效被社會保障體系覆蓋。在這樣的情況下，提高統籌層次顯然缺乏必要的現實基礎

　　在當前的條件下，實行區域統籌是為社會保障體系改革贏取時間的關鍵之一。通過社保基金的區域調劑，部分程度上回避了中國社保基金存在的巨大缺口，是現行社保基金管理運作體系滿足階段性發展需要的重要內容之一。

　　目前在世界范圍內，大多數國家的基本社會保障采取中央政府集中統籌的方式進行管理和運作。以英美兩國為例，美國的社會保險計劃主要有三類，即聯邦養老保險(OASDI)計劃，聯邦醫療保險(Medicare)計劃，以及聯邦/州失業保險。全部三類社保基金均以工薪稅形式征集，并納入各計劃在財政部所屬的基金專戶，統一由聯邦政府設立的信托基金托管委員會進行管理和運作。英國也是中央政府集中管理的單一制國家，實行高度集權的社保基金管理體制。中央政府負責統一制定重大的全國性社會保障政策，具體事務絕大部分由中央政府在各地的派出機構承擔，地方政府只是根據自身財力大小提供一些補充性的、地方性的社會服務，中央政府對其中許多項目提供資金支持。其他實行中央政府集中統籌的發達國家還有澳大利亞、法國、日本等。毫無疑問，統籌水平越高，集合風險和化解風險的能力就越強，這是大數法則的一個基本原理。

　　另外，不可否認的是，在中國目前主要以縣級統籌的條件下，社保基金的管理和運作更多地集中在地方政府的手里，如果制約和監管不力，可能就會在客觀上為一些挪用和違規案件提供了潛在的可能。無論從防范化解風險的角度，還是基金管理和監督的角度，提升統籌層次都是下一階段中國社保基金管理領域改革的重要方向之一。

　　提升統籌層次就不能不提到擴大覆蓋范圍，這兩者有著不可割斷的密切聯系。覆蓋范圍的擴大必然能夠推動統籌層次的提高。目前的社會保障體系，主要覆蓋了城鎮企業職工，其中主要是國有和集體企業職工，其他經濟成分的職工尚處于逐步加入的過程中，雖然近年來基本養老保險和醫療保險參保人數逐年增加，但參保人數占城鎮人口的比例仍處于30%左右的水平，社會保障體系在城鎮地區的覆蓋面還比較有限。此外，占全國總人口60%的農民尚無基本養老保險。據統計，全國仍有80%的人口不同程度地難以有效被社會保障體系覆蓋。在這樣的情況下，提高統籌層次顯然缺乏必要的現實基礎。如何擴大中國社會保障體系的覆蓋范圍也是下一步需要需要認真考慮的問題之一。

　　強化風險控制

　　要將社保基金行政部門和基金管理部門相分離，建立統一、獨立的強勢監管主體，專司監管，從制度上最大程度地避免違規行為的出現

　　在現代風險控制理論中，全面性、獨立性和制衡性是基金管理和風險控制中不可缺少的三條重要原則，是預防和規避風險的重要制度保障。具體來說，全面性原則是指風險控制必須涵蓋基金管理的各個環節和參與其運作的各個當事人，并滲透到各項具體業務過程中去，包括業務的決策、執行、監督和反饋等環節。獨立性原則是指在基金管理的監督中，監察稽核部門要保持高度的獨立性和權威性，負責對基金管理的各個部門內部風險控制和管理運作進行稽核和檢查。制衡性原則是指在基金管理的內部組織結構設計上要形成一種相互制約的機制，特別是要防范利益沖突與利益輸送問題。對于社保基金的管理運作乃至監督，這三條原則也同樣應該適用。

　　當前，中國的社保基金管理必須要在體系建設上明確這三條基本原則，要全面地考察制度、管理、運作、投資管理等各個環的風險所在，建立相應的風險控制措施和約束機制；要加大在監督管理環節的投入力度，將社保基金行政部門和基金管理部門相分離，建立統一、獨立的強勢監管主體，專司監管，從制度上最大程度地避免違規行為的出現。

　　力推企業年金發展

　　目前中國養老金規模整體偏低，需要彌補缺口很大，僅靠基金養老保險還遠遠不夠，在這種情況下大力發展企業年金已經成為必然趨勢

　　企業年金制度作為公共養老金以外的補充養老保險的第二支柱，在養老金制度中占有重要地位，是中國多支柱體系社會保障體系中不可缺少的一部分，是“社保基金”中不可或缺的重要組成部分，是彌補因社保繳費降低而導致替代率降低的一個重要補充措施，同時也是發展資本市場的需要。

　　從世界范圍內看，大多數發達國家都有自己的企業年金體系，在美國有70%的企業加入了企業年金計劃，德國和日本則分別為40%和60%；從覆蓋率角度，丹麥與荷蘭的企業年金覆蓋率已達到85%以上，英美也有50%以上；從替代率角度，發達國家企業年金的替代率約占30%~50%。

　　無論從發展符合和諧社會要求的社會保障體系角度還是從解決社保基金管理運作的現有矛盾角度，企業年金都是極為重要的環節。目前中國養老金規模整體偏低，需要彌補缺口很大，僅靠基金養老保險還遠遠不夠，在這種情況下大力發展企業年金已經成為必然趨勢。下一步社保基金管理和運作改革，從企業年金角度應重點做好以下幾項工作：

　　第一，落實稅收支持和金融市場運作的法律法規體系的支持。企業年金和基本養老保險不同的是企業年金管理運作模式更適合采取市場化方式。以美國為例，和OASDI不到70年的歷史相比，美國的企業年金已經有120多年的歷史。發展至今，企業年金計劃產生了多種不同的模式，投資方向也包括股票、債券、房地產(主要以房地產抵押債券形式)等。更為市場化的企業年金顯然更加需要完善的配套法律和政策。當然也包括稅收優惠政策。

　　第二，同步規范企業年金增量與存量資金。2004年《企業年金試行辦法》出臺以后，一系列的相關管理措施和辦法相繼出臺，中國的企業年金管理運作體系、監督管理體系都在不斷完善之中，盡快完善企業年金管理配套法規應在情理之中。在推進解決制約企業年金增量發展的配套法律和政策的同時，對存量的企業年金的重組和轉型也應該引起足夠的重視和關注。當前粗略的統計，存量的企業年金資金規模大約在千億左右，因為沿用舊的管理辦法，與新的企業年金計劃基本上是脫節的，這部分資金游離于新的企業年金監督管理體系之外，是中國社保基金中需要重點改進的部分，所以存量的企業年金管理非常需要市場化的轉型，需要引起足夠的重視。

　　第三，加強企業年金管理的關鍵環節的監督和管理。完善的企業年金監管有利于保護計劃受益人的權益，保障社會穩定，有利于培育年金市場健康發展，有利于推動和促進金融市場發展，是完善社保基金監督管理的重要環節。總的說來，現行的企業年金監督管理是符合當前階段性需要的，重點是要做好關鍵環節的監督和管理，主要包括：企業年金參與機構管理交易、企業繳費、參與機構的治理結構、營銷環節、投資獨立性、信息報告等環節的監督和管理。需要明確的是，企業年金監督管理是基本養老保險監管以及商業保險監管所不能替代的，必須引起足夠的重視。

　　(作者分別系國務院發展研究中心金融研究所副所長和天津財經大學金融學院碩士研究生)

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