壟斷行業(yè)：冰山只動了一角

　　壟斷行業(yè)改革的關(guān)鍵是民營化和競爭，核心是處理好民營化和引入競爭的關(guān)系

　　□ 劉戒驕 中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員

　　2006年5月19日，華中地區(qū)第一家民營航空企業(yè)——東星航空公司成功首航。

　　2006年我國壟斷行業(yè)在放寬市場準入、改革監(jiān)管和運營體制、引入非國有資本、建立特許經(jīng)營制度等方面進行了較大幅度的改革。電力行業(yè)掀起了減薪風(fēng)暴；石化行業(yè)開征了“暴利稅”；民營航空公司打破了國內(nèi)民航市場由國有控股和地方航空公司一統(tǒng)天下的格局；鐵路部門逐漸放開了民資外資的進入；醫(yī)院、燃氣、公交、電信等部門的“福利腐敗”也引起了全社會的高度關(guān)注，有望得到糾正和解決。但從改革的總體進展以及推進和諧發(fā)展的要求來看，不合理的利益格局仍未打破，壟斷行業(yè)與國民經(jīng)濟其他行業(yè)之間的不和諧問題依舊突出。一言以蔽之，冰山只動了一角。

    為什么用戶利益總被忽視

　　無可否認，中央管理的壟斷行業(yè)在縱向結(jié)構(gòu)和政企關(guān)系上進行了較大幅度改革，電信、石油、

天然氣、電力等產(chǎn)業(yè)甚至進行了分拆和重組。但政企分離在地方與中央層面進展不平衡，分拆重組也沒有打破市場分割和區(qū)域壟斷。地方管理的壟斷行業(yè)仍然按行政區(qū)域和行業(yè)限定市場范圍，設(shè)計、施工和服務(wù)單位依附于壟斷行業(yè)主業(yè)實施“搭車壟斷”的情況依然存在。公交、燃氣、供水等產(chǎn)業(yè)原有壟斷者仍然占有過高的市場份額，新進入者的市場份額過低，防治主導(dǎo)企業(yè)濫用市場勢力的法規(guī)制度并不健全。

　　對用戶選擇權(quán)的不合理限制嚴重，利益相關(guān)方參與有限，公眾利益保障不力更進一步加重了壟斷行業(yè)改革的難度。壟斷行業(yè)改革涉及各方利益的重新界定和調(diào)整，但現(xiàn)有平衡政府、企業(yè)、用戶和公眾利益的措施(如聽證等)并不能有效解決目前我國壟斷行業(yè)監(jiān)管過多關(guān)注項目投資建設(shè)、關(guān)注企業(yè)利益、忽視用戶利益的現(xiàn)實問題，電信、電力、燃氣等行業(yè)均存在沒有按技術(shù)提供的可能性放寬用戶選擇權(quán)的現(xiàn)象，用戶難以獲得質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品和服務(wù)。這與美國、歐洲電信、電力、天然氣、

郵政服務(wù)等專營權(quán)不斷弱化甚至取消，用戶可以自行選擇產(chǎn)品或服務(wù)供給者的權(quán)利形成了鮮明對比。

　　價格形成和調(diào)整過多地考慮企業(yè)自報成本，不能有效地激勵經(jīng)營者降低成本也是壟斷行業(yè)改革進展緩慢的重要原因。我國壟斷行業(yè)仍然采取以成本為基礎(chǔ)的定價制度，物價管理部門確定電信、供水、燃氣、公交等壟斷行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價格水平的依據(jù)主要是運營企業(yè)自報的成本。近年來設(shè)備等固定資產(chǎn)投資成本顯著下降，多數(shù)行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)規(guī)模大幅度擴張，單位運營成本下降。但并沒有轉(zhuǎn)化為價格下降，用戶無法及時、合理地分享技術(shù)進步和規(guī)模經(jīng)濟帶來的利益。

　　導(dǎo)致上述問題的根本原因是壟斷行業(yè)改革缺乏總體目標和統(tǒng)籌考慮，缺乏保障改革順利實施的配套機制建設(shè)，缺乏對民營化改革和企業(yè)行為的監(jiān)管。因此壟斷行業(yè)改革應(yīng)以促進競爭、擴大民營化、完善監(jiān)管為重點，健全和推行特許經(jīng)營制度，引導(dǎo)和推動各類資本進入。

    關(guān)鍵是民營化和競爭

　　當前我國壟斷行業(yè)正處于規(guī)模擴張和制度變革并舉的新階段，因此改革不能涸澤而漁，必須有長期總體考慮。壟斷行業(yè)改革的關(guān)鍵點是民營化和競爭，核心是處理好民營化和引入競爭的關(guān)系。

　　民營化有狹義和廣義兩個層次含義。從狹義上看，民營化是指政府將壟斷行業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)移交給私人所有者，同時引入更好的公司治理，改進內(nèi)部效率。政策上，可以將民營化定義為至少出售50%的股份或放棄控股地位。從廣義上看，民營化是指政府作用收縮、市場作用擴大和私有部門擴張的過程，其含義已經(jīng)不再限于所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，租賃、委托經(jīng)營等可以作為廣義的民營化方式。

　　民營化作為一個比較新的公共政策工具，已經(jīng)成為我國壟斷行業(yè)改革的主要內(nèi)容和基本趨勢。我國城市燃氣供應(yīng)、城市

公共交通、電力熱力供應(yīng)、自來水、污水處理、垃圾處理和通信等領(lǐng)域民營企業(yè)參與程度呈現(xiàn)快速增加態(tài)勢。壟斷行業(yè)民營化與稅收、財政支出等其他公共政策工具一樣，可以用于提高效率、進行收入再分配、調(diào)整特定階層的利益，也可以用于彌補投資不足，也可以用于應(yīng)對壟斷行業(yè)經(jīng)濟技術(shù)屬性的變化。但如何使用這個工具，取決于政府的目的和政策。因此政府在選擇民營化之前，應(yīng)該首先確定該行業(yè)民營化的目的，然后根據(jù)特定壟斷行業(yè)的性質(zhì)確定民營化的方式。

　　民營化改革可以在維持壟斷的情況下實施，也可以在競爭環(huán)境下實施。我國壟斷行業(yè)民營化的目的側(cè)重于解決投資短缺問題，并通過改革監(jiān)管、改進激勵來實現(xiàn)有效的壟斷行業(yè)供給。這就要求壟斷行業(yè)改革要把引入競爭和民營化有機結(jié)合起來，在開放競爭的基礎(chǔ)上實施民營化改革。否則運營者就不必擔心在價格上漲或質(zhì)量下降時用戶流失，更不會為了占領(lǐng)新的市場和適應(yīng)消費者的偏好開發(fā)新產(chǎn)品或新服務(wù)。只有采取措施增強市場的可競爭性，避免民營化造就新的壟斷企業(yè)，用戶利益和產(chǎn)業(yè)績效才能得到有效提升。所以一定要避免在壟斷環(huán)境下推行民營化改革，政府應(yīng)預(yù)先制訂防治經(jīng)營者實施壟斷行為的規(guī)范。

　　競爭則是一個篩選過程，會使低效率企業(yè)失去市場，進而對廠商行為、產(chǎn)業(yè)績效、用戶利益和配置效率產(chǎn)生積極影響，把產(chǎn)品或服務(wù)價格降低產(chǎn)生的利益?zhèn)鬟f給用戶。但競爭如果沒有民營化改革相匹配，仍無法解決產(chǎn)權(quán)本身存在的弊端，生產(chǎn)效率與配置效率將低于競爭與產(chǎn)權(quán)良好匹配的狀態(tài)。原因在于，競爭對企業(yè)效率的影響受政府對企業(yè)的干預(yù)程度和企業(yè)內(nèi)部治理制度兩方面的牽制。即使在充分競爭的環(huán)境下，政府官員通過選擇和決定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，按照自己的偏好影響和操縱企業(yè)經(jīng)營活動，也經(jīng)常會損害效率。國有股東對經(jīng)理人的監(jiān)督難以達到民營的水平，所有權(quán)的差異會成為影響壟斷行業(yè)效率的決定性因素。

　　需要特別強調(diào)的是，民營化將改變政府直接從事壟斷行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)投資與建設(shè)、運營的體制，但不會改變壟斷行業(yè)的特征，更不意味著政府放棄壟斷行業(yè)供給責任。推進壟斷行業(yè)改革，政府不能有“甩包袱”的想法，對壟斷行業(yè)非經(jīng)營性項目所需費用、低收入用戶的補貼和必要的改革成本，政府應(yīng)予以補償，同時仍需不斷加大壟斷行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入。

　　壟斷行業(yè)改革是一個長期、艱巨的任務(wù)，不可能一蹴而就。2006年是一個好的開始，我們不僅要看到這一年壟斷行業(yè)改革是冰山“只動了一角”，還要看到冰山“已經(jīng)動了一角”。這說明打破壟斷是全社會共有的心愿和利益訴求，任何力量都無法阻擋。盡管現(xiàn)行改革在健全法規(guī)、改善監(jiān)管、強化激勵、促進競爭方面仍有許多問題亟待解決，但2006年的成果依然值得肯定，2007年的進展也更值得期待。

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