社保：政府應有更大作為

　　社保問題的解決并不在于社保制度本身，而在于解決經濟改革過程中的一些深層次問題

　　□ 李紹光中國人民大學公共管理學院社會保障研究所所長

　　-“上海社保案”的曝光，使得公眾對社保基金的管理安全提出了強烈的質疑。

　　近年來，中共中央、國務院十分重視和強調社會保障建設對于縮小收入分配差距、扶持低收入群體、建設社會主義和諧社會的重要作用。2006年，社會保障成為一個引起各界人士廣泛關注的焦點話題；2006年11月，國務院還發布了《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要》，人們對社會保障寄予厚望。但是，隨著“上海社保基金案”等一批涉及各地社保基金大案的曝光，以及專項審計結果的披露，社會各界對于社保基金的管理安全又提出了強烈的質疑。這表明，推進社會保障建設，決非擴大一下覆蓋面，加強一下社保基金的審計和監督這么簡單。

　　體制缺陷是社保弊案之源

　　當前人們普遍關心的社保基金安全問題，之所以屢屢出現這么多的違規違紀問題，其根源并不是監管不嚴之類的表面現象，而在于沒有形成一個市場經濟條件下實現保值增值目標的管理體制和運營模式。早在1993年，中共十四屆三中全會在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中就提出了社會保險基金的管理和運營要分開、實行收支兩條線管理等規定，但多年來一直沒有在切合金融市場風險管理客觀需求的條件下落實上述要求，而是簡單地采取了在政府行政架構內單設一個事業部門來管理基金的做法，投資決策機制與風險控制機制模糊不全，權責不分，也沒有邊界，行政管理、財務管理與投資管理不分，根本不可能防范金融風險。由此可見，要想確保社保基金的安全，就必須改變這種只在政府行政管理體制內部進行行政職能分工的所謂“管理與運營分開”，而要通過實行信托制，實現管理與運營的真正分離。這在技術上和目前的市場條件下都是不成問題的，關鍵就是政府要勇于克服一些技術以外的阻礙因素，如地方政府及各部門的權力和利益的誤區，等等。

　　事實上，社保基金完全可以在現行的行政分權進行統籌管理的基礎上建立信托制運營模式，并以此為基礎建立起一個權責分明、結構清晰、能夠有效管理各種風險的管理體制。比如，可以通過競標選擇一家或數家全國性的商業銀行，在社保基金現有的統籌層次上，與商業銀行各地分支機構相對應，委托其運營。在商業銀行內部，則要通過單獨經營社保基金資產、由上而下實行分級授權經營等方式，構筑風險內部控制體系。在外部，各級社保管理部門作為委托人，對基金的受托經營實施風險外部控制，包括戰略決策、外部監控等。由于我國的商業銀行正在迅速地進入混業經營時代，所以現階段應當是具備了經營社保基金的條件的。

　　不要忽視老齡化危機的影響

　　對中國未來二三十年老齡化危機的嚴峻程度要有充分的估計和應對措施，最主要的就是加緊推進劃轉部分國有資產充實全國社會保障基金的工作。老齡化的沖擊分為兩個方面：一方面是對現有養老保險制度的長期收支平衡的影響。由于現行基本養老保險的待遇水平較低，而且還有大量青壯年勞動力不斷被覆蓋到此制度之內(“擴大覆蓋面”)，加之目前中央財政收入狀況尚較充裕，所以有相當一部分人士認為老齡化危機的說法有些危言聳聽，目前現收現付的養老金制度在應對老齡化上是不至于有太大問題的。但是，另一方面的因素卻被嚴重忽視了。我國自上世紀70年代末實行計劃生育政策以來，第一批獨生子女的父母，再過一二十年即將步入老年，勿庸贅言，屆時的養老方式將發生顛覆性的變化，傳統的家庭養老方式必將被社會化養老方式所取代。在這種情況下，老年人的養老金支出除了要包括目前僅有的基本生活費用這一部分之外，還要包括支付社會化養老服務的費用，這意味著總的養老保險支出在結構上將會有一個巨大的變化，而且基本生活費用支出也不會一直維持在目前的低水平上。如果考慮到這些因素，那么對目前基本養老保險制度的長期收支平衡就不應盲目樂觀。因此，對于國內一些經濟學家長期呼吁、并且2003年10月也寫進了中共十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的“依法劃轉部分國有資產充實全國社會保障基金”的工作，還需要進一步堅定決心，加強認識，盡快推進。

　　應當重視未來十幾年內養老方式即將發生的變化，統籌考慮向公眾提供怎樣的社會化養老服務。養老方式從家庭轉變為社會化，實現途徑無非有兩種：一是私人機構提供，老年人向其購買。如上所述，這需要在其養老金中增加一塊購買養老服務的支出；二是政府將養老設施和養老服務作為一項公共產品和公共服務提供，這也需要政府有相當的財政投入。我們可以預期，在這種情況下，社區養老、敬(養)老院、甚至養老服務公司等各類養老服務機構和設施都有可能應運而生，他們不僅要為老年人提供基本的身體和生活護理服務，還應當提供心理陪護服務，由此可能導致一個新行業的產生。對此，政府也應當早做籌劃，積累足夠的資金。

　　“全民醫保”與政府體制改革

　　

醫療保險也是社會保障的重要組成部分。基于社會公平價值觀的考慮，醫療保險的最后目標必須是全民性的，而不只是覆蓋一部分社會成員，也即實行“全民醫保”。但是，目前的基本醫療保險制度以企業和個人繳費為主要來源，增加財政投入又受到諸多實際條件的限制。因此，在現有的制度框架內，既不可能大幅度增加政府財政投入，也不可能大幅度提高繳費率。要想實現“全民醫保”的目標，就必須轉變思維方式，比如考慮以全民性的健康稅為基礎，建立城鄉統一、覆蓋全民的基本醫療保險制度。

　　最后，還要以適當的組織方式把廣大民眾，即社會保障的最終受益人吸收到有關的日常決策中來，例如成立社區基礎上的養老理事會和健康理事會，可以讓廣大民眾充分地行使自己在醫療保障上的知情權和參與權，以便在與老百姓最休戚相關的社會事務上體現社會主義民主政治的內涵，甚至可以使其成為建設社會主義民主政治的重要部分。

　　上述幾點都是當前社會保障制度建設所亟待解決的問題。但是，這些問題已經不僅僅局限于社會保障制度本身，而是涉及到我國近三十年經濟體制改革過程中的一些深層次問題，例如如何處理各級政府的權責關系、如何行使政府權力和協調部門利益、如何轉變政府職能、如何建設民主政治，等等。解決這些問題，需要政府有更堅定的決心，有更大、更果斷的作為。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。