放松管制：發展農村低級金融形式

　　在嚴厲的管制下，非正規金融仍然活躍于農村，成為"三農"的金融服務主體，表明其具有相當旺盛的生命力。從我國的國情出發，惟有放松管制，才有可能改善我國農村的金融服務。

　　□張承惠 陳道富

　　我們的研究結果表明，當前農村金融服務的提供仍以非正規金融為主(約占75%)。即便是有限的正規金融服務，也還存在功能缺失、服務不足與供需錯位等問題，導致農村資金大量外流。為此，除需要進一步完善現有正規金融體系外，更重要的是放開金融管制，大力發展適合三農特點的 “低級”金融形式。

　　宜盡快調整現有農村金融改革的思路。近些年農村金融改革在很大程度上參照了城市金融的改革模式。其特征，是以政府為主導、以正規金融機構為主體、以各類財政補貼為主要支持方式。在改革過程中，監管部門由于缺乏用市場機制解決農村資金需求的信心和決心，采取了嚴格監管農村金融機構、嚴格控制農村金融市場準入、抑制民間金融發展的基本方針。事實表明，這種政府辦金融，對農村金融活動實行過度監管、對農信社實施過度保護的做法，不僅未能從根本上解決現有農村金融機構存在的問題，也難以迅速增加農村金融服務的供給。

　　在二元經濟的大背景下，試圖以城市金融改革的思路、以“現代”金融機構作為解決農村貧困與城鄉差距問題的中堅力量是不現實的。由于“三農”并非經濟效率最高的領域，要求我國金融機構自發推動“三農”的發展，顯然不符合銀行等金融機構商業化改革的目標，因而不具有商業可持續性。

　　此外，以城市金融的思路發展農村金融，必然要改造和建立農村相關的法律制度、土地制度、信用評級制度等，難度較大，耗時較長。以此為基礎的農村金融改革，近期較難有所作為，很可能會錯失發展良機。

　　另一方面，非正規金融已長期在“三農”領域發揮了重要的作用。這種以“血緣、地緣”等關系為基礎的“低級”金融形式，很好地適應了“三農”領域的金融需求特點，既沒有出現資金外流，也沒有出現大的系統性風險，還取得了較好的經濟收益。在嚴厲的管制下，非正規金融仍然活躍于農村，成為“三農”的金融服務主體，表明其具有相當旺盛的生命力。

　　從我國的國情出發，惟有放松管制，才有可能改善我國農村的金融服務。這是由于：第一，我國“三農”的基本特點是經濟主體數量龐大且極其分散，信息不對稱問題突出，不適宜正規金融機構的“大兵團作戰”。而以血緣、地緣為基礎的民間金融在掌握信息、控制風險方面卻有著突出的優勢；第二，農村經濟發展水平的地區差異極大，即便在同一地區，在金融需求方面也存在著很大的差異。因此，能夠滿足不同地區和多種需求的農村金融體系必定是一個多層次的金融服務體系。而嚴格的管制是無法建立起這樣一個金融服務體系的。第三，在農村地區需要引入金融競爭。只有充分的競爭才能提高農村金融服務的效率，才能有效降低監管的成本。

　　總之，解決我國現有農村金融體系難以適應“三農”需要的問題，需要跳出現有的改革思路，促使現有地下金融浮出水面，為其規范發展創造必要的環境。

　　建立三個層次的管理體制是放松管制的有效保證。“三農”領域非正規金融的合法化，固然有利于這些機構更好地為“三農”服務。但另一方面，若處理不好，也可能會引發新的風險因素。因此，放松農村金融市場管制的前提，是對進入農村金融市場的各類金融服務提供者的合理管控，保證農村金融體系整體風險可控。對此，我們認為需要構建以下三個層次的管理體制。

　　首先，自由進入的非金融機構層次。任何機構或個人，只要滿足一定的資本金要求，都可到工商部門登記注冊，從事有限范圍的借貸活動。這類機構不屬于金融機構，不可以吸收公眾存款，也不可參與銀行間市場交易。而且這類機構的股東不宜過多(如規定不得超過15人)，以防止通過公募變相吸收存款。同時限制股東人數也可以保證該類機構內部信息較為對稱，不需要過高的管理技術。

　　這一層次機構的金融風險有限，外部性較小，不會導致系統性風險。因此，銀行監管部門不必直接監管，重點在于通過建立制度，規范其借貸行為，防止其變相吸收公眾存款。對于有可能出現的違法行為，如高利貸、欺詐等，應通過加大法律法規宣傳力度，管理部門提示和健全法律訴訟體制等加以控制。其市場退出，可根據《破產法》，比照一般企業進行。

　　其次，僅有資質要求的準金融機構層次。對于滿足一定條件的機構，如民間小額信貸公司，可向當地銀監局申請獲得資質。獲得資質認可的機構，可向正規金融機構申請資金支持，可進入銀行間市場。銀行監管部門對這類機構的管理，以資質審核為主，同時對正規金融機構向此類機融出的資金規模，設置一定的比例限制。即監管部門僅控制準入門檻，由正規金融機構的內部風險管理措施，控制這類機構風險向金融體系過度傳遞。

　　最后，接受較嚴格監管的中小銀行層次。對于運作規范，能夠實現商業可持續經營的機構，可向

　　(作者在國務院發展研究中心金融研究所工作)

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