促進基本公共服務均等化

　　歐陽覓劍

　　在近日召開的2006年全國財政工作會議上，財政部部長金人慶提出了今后的工作要求，其中包括強化支農惠農財稅政策、加快教育和醫療等社會事業的發展、加大轉移支付力度。這幾項與財政支出相關的工作重點，說到底都是以促進基本公共服務均等化作為主題，這表明，國家財政將以促進基本公共服務均等化作為重要甚至是中心的任務。并且，這是以適度減少中央財政赤字作為前提。

　　一直以來，基本建設在財政支出中占有相當高的比重，如果要更加突出促進均等化的目標，那勢必會減少用于經濟建設的財政比例。因此，對基本公共服務均等化的強調，實際上意味著國家財政將轉型，其主要目標和支出結構發生改變。但轉型總是困難的，這突出地表現在轉移支付的結構上。

　　目前中央政府對地方政府的轉移支付主要有三種方式：稅收返還、專項轉移支付和財力性轉移支付。稅收返還是1994年分稅制改革的“副產品”，一個地區的消費稅和

增值稅收入越高、增長越快，得到的稅收返還也就越多，因此東部地區得到了大頭。這種轉移支付與地區的經濟增長速度緊密相關，顯然不具有均衡地區差距的作用。但在2005年，它卻占到了轉移支付總額的35%左右，是規模最大的一部分。專項轉移支付所占的比例在30%左右，這部分資金用于固定的項目，主要是支持地方基本建設，于是出現了“跑部錢進”。

　　主要用于均衡地方財力和促進基本公共服務均等化的財力性轉移支付，也只占到30%左右。與經濟建設直接相關的稅收返還和專項轉移支付，擠占了中央財政用于財力性轉移支付增長的空間，要使基本公共服務均等化取得更快進展，需要減少稅收返還或專項轉移支付的比例。很多人建議縮小稅收返還規模，并最終將其取消，這是正確的方向，但貿然取消會遭到地方政府反對。眼下可以實行的是，既然東部地區得到了較多稅收返還，那就減少對它們的專項轉移支付和財力性轉移支付，東部地區市縣之間的財力平衡，主要由省級財政負責。

　　調整轉移支付結構，現階段的重點還在于減少用于基本建設的專項轉移支付。但欠發達地區的基本建設和經濟增長也不能放松。如何能在專項轉移支付比例下降的情況下使基本建設得到較快發展呢？這需要國家的另一部分資金——國有資本的參與，各級國資委組建企業參與地區基本建設。基本建設項目的盈利情況往往不夠好，

財政部門應該為其產品和服務進行補貼，使得國資的投入獲得正常回報。如此，財政對基礎建設的作用就由一次性直接投入變成分時段補貼，每年只要支出較少的補貼資金，就能使投入較大的基礎項目得以建設和運營，而中央財政用于專項轉移支付的資金將會減少。另外，因為國資委擔負著國資保值增值的責任，由它組建企業對基礎建設項目進行投入，審批立項會更加嚴格。國資委參與地區基礎建設，前提是其擁有國有資本預算收入，這在目前并不可行，不過隨著明年國有資本經營預算的編制，國資委將擁有分紅以及股權轉讓收入。

　　這種思路的重點在于明確財政部門和國資委的職能：財政部門以促進基本公共服務均等化作為中心任務，而基礎建設的職能則主要由國資委來承擔，二者分工合作。

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