馮興元

　　全國和各地的財政收入增長確實驚人。財政部部長金人慶19日表示，今年全國財政收入預計將達到3.9萬億元左右，也就是比上年大約增長23.2%。但是，我國各級政府當前普遍存在重收入、輕支出的問題。

　　實際上，財政支出效率至關重要，因為財政收入最終是納稅人的錢，應該管好、用好，對納稅人負責，這也是執政為民的一個重要表現。

　　但是，若要提高財政支出效率，需要理順預算程序，強化預算規則約束。預算程序的前提是政府職能定位以及在此基礎上的各級政府事權劃分。財政職能分為配置職能、再分配職能和穩定職能，分別涉及公共資源的配置、收入的再分配和社會安全與經濟穩定。

　　從成熟市場經濟國家的實踐看，一般在確立了財政職能基礎上，先劃分各級政府的事權，然后劃分支出責任，最后才能確定收入權。但我國對各級政府的事權缺少明確劃分，只是在國務院1993年分稅制財政體制文件中，對中央和省區之間的支出權作了大體劃分。至于正式層面的稅收立法權，則集中在中央政府，收費立法權在中央和省區政府以及少數較大的城市。地市級和縣鄉級政府則沒有正式的稅費立法權。

　　當然，這并不能說明地方政府就沒有事實上的稅費立法權。比如，地方政府往往通過提高收費標準，或者擴大收費基礎來行使其隱性的派生收費立法權，這一局面只是在上世紀90年代末開始漸漸改觀。當然，這種事實上的稅費立法權均體現了政府之間的縱向競爭或者博弈關系。

　　理順預算程序和強化預算規則約束是非常復雜的事情。首先得看是否通過預算法或者類似法律，確定了預算程序和預算規則約束。轉型國家朝著市場經濟體制轉型，有著一些標志性的里程碑。其中包括財政分權、經濟分權、預算法、反壟斷法等。預算法就是其中之一。

　　我國1994年頒布、1995年初正式適用了《預算法》。《預算法》的好處是很明顯的，它實際上規定了政府不得向銀行借款透支，也就是如果沒錢了出現赤字，只能(通過中央政府)發債券向公眾借錢。由此在很大程度上阻斷了財政部向中央銀行借款的通道。

　　我國各級政府普遍存在著一種預算編制倉促、只向人大提交收支大項、大賬的問題，這導致人大無法真正有效審議預算的問題。《預算法》規定，在各級人大會議召開的一個月之前，才把預算草案提交同級人大有關委員會進行初步審查。這種初步審查以及人大會議期間的審查時間合起來，都是非常短促的。而且由于向人大提交的預算草案只含大項、大賬，代表們無法判斷預算草案是對是錯，事實上只能名義上落實其審議和批準權力。

　　我國的立法實踐中，仍然存在著行政本位的問題。比如各級政府的財政管理體制涉及各級政府之間的財力分配關系以及其背后的政治—行政權力關系，確立各級政府間的財政管理體制這種事權，不應該由任何一級行使行政管理職能的政府，而是應該由作為立法機關的各級人大以立法方式作出。一些涉及財政分權或集權的重大事務，也應通過立法決定，而不是由行政機關自行決定。《預算法》沒有規定政府財政管理體制應該由人大決定，這是一個有待改進的地方。(作者為中國社會科學院副研究員)

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