中南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授 喬新生

　　關(guān)于中央政府與地方政府之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題，目前存在著兩種學(xué)說(shuō)：一種是財(cái)政聯(lián)邦主義；一種是財(cái)政集權(quán)主義。前者試圖通過(guò)憲法和法律，將中央政府財(cái)政與地方政府財(cái)政進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)隔，并且用地方財(cái)政權(quán)約束和抗衡中央財(cái)政權(quán)。在聯(lián)邦制國(guó)家，憲法和法律一般將中央財(cái)政與地方財(cái)政進(jìn)行明確的劃分，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在法定權(quán)限內(nèi)增加稅收或者減免稅賦。不過(guò)，在不同國(guó)家財(cái)政聯(lián)邦主義的含義有所不同，有些國(guó)家的學(xué)者認(rèn)為財(cái)政聯(lián)邦主義只是憲法的理論描述，中央政府可以隨時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，調(diào)整中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系。后者是一種強(qiáng)調(diào)中央政府起支配性作用的財(cái)政分配理論。財(cái)政集權(quán)主義主張“先集中、后返還”，實(shí)行收支兩條線。地方政府的財(cái)政權(quán)受制于中央政府的財(cái)政權(quán)，地方政府不能根據(jù)當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)力發(fā)展需要，主動(dòng)制定財(cái)政政策。

　　中國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)主義，但是，在改革開(kāi)放初期，中央政府財(cái)政汲取能力并不大。在國(guó)家財(cái)政中，中央政府財(cái)政收入只占到財(cái)政總收入的15%到20%。實(shí)行分稅制改革之后，中央政府的財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比例才達(dá)到50%到70%左右。

　　從財(cái)政收入比例來(lái)看，中央政府并沒(méi)有對(duì)地方政府實(shí)行竭澤而漁的政策，地方政府仍然掌握著部分財(cái)政資源。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，地方政府財(cái)政普遍捉襟見(jiàn)肘，入不敷出。目前中國(guó)40%以上的縣預(yù)算呈現(xiàn)出赤字狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)已經(jīng)超過(guò)5，000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)債超過(guò)2300億元，村級(jí)負(fù)債超過(guò)2500億元。正因?yàn)槿绱�，中�?span id="q62sqsuuus" class=yqlink>

財(cái)政部準(zhǔn)備在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，允許地方政府發(fā)行債券，公開(kāi)募集資金，以彌補(bǔ)地方財(cái)政虧空。

　　然而，筆者認(rèn)為，目前地方政府發(fā)行債券籌集資金，時(shí)機(jī)尚未成熟。如果允許地方政府發(fā)行債券，將引發(fā)一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。具體而言：首先，我國(guó)憲法和法律沒(méi)有明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，地方政府承擔(dān)著大量偶然性的事務(wù)。俗話說(shuō)“上面千條線，下面一根針”。對(duì)中央政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，地方政府都必須投入大量的人力物力財(cái)力加以應(yīng)對(duì)，這是地方政府財(cái)政赤字?jǐn)U大的主要原因。在有些時(shí)候，為了解決上下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的問(wèn)題，地方政府不得不設(shè)置許多不必要的行政機(jī)構(gòu)，而這些行政機(jī)構(gòu)消耗了大量的財(cái)政資源。如果沒(méi)有明確地方政府的事權(quán)，沒(méi)有改變地方政府機(jī)構(gòu)編制長(zhǎng)期膨脹的現(xiàn)象，那么，允許地方政府發(fā)行債券，就意味著默許甚至縱容地方政府?dāng)U大“吃飯財(cái)政”。只有在憲法和法律的基礎(chǔ)上明確地方政府的事權(quán)，并且根據(jù)法定的權(quán)限設(shè)置工作崗位和工作機(jī)構(gòu)，才能從根本上解決地方政府財(cái)政赤字的問(wèn)題。允許地方政府發(fā)行債券，可以緩解燃眉之急，但是，這樣做不但不能從根本上解決問(wèn)題，反而會(huì)擴(kuò)大問(wèn)題，為未來(lái)的行政機(jī)構(gòu)改革設(shè)置障礙。

　　其次，我國(guó)憲法和法律并沒(méi)有明確中央政府與地方政府的財(cái)產(chǎn)權(quán)，地方政府擁有的財(cái)政分配權(quán)力來(lái)自于與中央政府的討價(jià)還價(jià)，具有極大的不穩(wěn)定性。我國(guó)憲法關(guān)于中央與地方政府財(cái)產(chǎn)權(quán)利的分配體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是明確規(guī)定主要資源歸國(guó)家所有：二是規(guī)定公民有納稅的義務(wù)。土地、礦山、石油、河流、灘涂歸國(guó)家所有，但在現(xiàn)實(shí)生活中變成了地方政府所有，雖然我國(guó)《土地管理法》等一系列的法律規(guī)定了土地使用權(quán)審批權(quán)限和程序，但在現(xiàn)實(shí)生活中，土地的國(guó)家所有變成了中央政府與地方政府反復(fù)博弈的制度。雖然國(guó)務(wù)院三令五申，要求將土地使用權(quán)審批權(quán)限依法收歸中央政府，但地方政府總是習(xí)慣于“批發(fā)改零售”，將中央政府的土地審批權(quán)蠶食殆盡。在稅收方面，由于我國(guó)憲法并沒(méi)有明確稅收的種類(lèi)和稅收權(quán)力的劃分，所以，中央政府與地方政府存在著長(zhǎng)期性的利益沖突和現(xiàn)實(shí)矛盾。實(shí)行分稅制改革之后，有些地方政府難以開(kāi)辟新的財(cái)政收入渠道，所以，不斷通過(guò)違法的方式增加地方財(cái)政收入。這也就是為什么我國(guó)亂收費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重的原因所在。

　　由于中央政府與地方政府的財(cái)政分配處于不穩(wěn)定狀態(tài)，一旦允許地方政府發(fā)行債券，可能會(huì)在一定程度上緩解中央政府與地方政府之間的矛盾，但由于地方政府的財(cái)產(chǎn)權(quán)失去了中央政府的有效控制，地方財(cái)政很可能會(huì)出現(xiàn)盲目擴(kuò)張現(xiàn)象。一旦地方政府無(wú)力還債，將會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。地方政府發(fā)行債券以后，可能還會(huì)出現(xiàn)中央政府財(cái)政緊縮、地方政府發(fā)債越多的惡性循環(huán)現(xiàn)象，到那時(shí)，中央政府的宏觀調(diào)控政策將很難落到實(shí)處，

　　第三，我國(guó)現(xiàn)行法律禁止地方政府發(fā)行債券，如果現(xiàn)在允許地方政府發(fā)債，將會(huì)直接違反現(xiàn)行法律。我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)債券的發(fā)行作出了明確規(guī)定。無(wú)論是內(nèi)債還是外債都由中央政府負(fù)責(zé)發(fā)行。雖然在現(xiàn)實(shí)生活中，中央政府把大約50%的國(guó)債用于改善地方政府的財(cái)政狀況，并且由地方政府負(fù)責(zé)償還本息，但是，一旦允許地方政府作為債券的發(fā)行主體，將直接違反國(guó)家的法律。所以，在沒(méi)有修改法律之前，中央政府不能亂開(kāi)口子，允許地方政府發(fā)行債券。

　　第四，我國(guó)地方人大在監(jiān)督地方政府方面尚有改進(jìn)的空間，如果允許地方政府發(fā)行債券，在缺乏地方人大有效監(jiān)督的情況下，鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象將會(huì)不斷出現(xiàn)，好大喜功的政績(jī)工程將會(huì)越來(lái)越多，地方百姓將不堪重負(fù)。本來(lái)，發(fā)行債券與否，應(yīng)該由地方居民根據(jù)當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)力發(fā)展的需要，通過(guò)人民代表大會(huì)，監(jiān)督地方政府量力而行。但由于我國(guó)地方人大代表組成存在問(wèn)題，地方政府官員或者退居二線的地方政府官員在人大及其常委會(huì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，所以，地方人大很難對(duì)地方政府形成強(qiáng)有力的監(jiān)督。如果不加快完善地方人民代表大會(huì)制度，對(duì)地方政府實(shí)施及時(shí)有效的監(jiān)督，那么，允許地方政府發(fā)行債券，其實(shí)就是放虎歸山。

　　第五，我國(guó)尚未制定政府破產(chǎn)制度，一旦地方政府入不敷出，不能按時(shí)償還債務(wù)，那么，債權(quán)人將陷入到十分被動(dòng)的境地。當(dāng)前在一些地方，政府官員長(zhǎng)期賒賬，致使當(dāng)?shù)氐木起^、飯店關(guān)門(mén)倒閉。如果允許地方政府發(fā)行債券，就等于允許地方政府在沒(méi)有資金、經(jīng)費(fèi)保障的前提下，向債權(quán)人“打白條”。這樣的財(cái)政政策不但不能從根本上改變地方財(cái)政窘境，反而會(huì)激化政府與債權(quán)人之間的矛盾，嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)政者的形象。所以，在沒(méi)有建立政府破產(chǎn)制度之前，慎言地方政府發(fā)行債券。

　　總而言之，由于中央政府與地方政府的財(cái)產(chǎn)權(quán)、事權(quán)分配缺乏憲法和法律依據(jù)；現(xiàn)行《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)行債券；地方人大難以對(duì)地方政府實(shí)施有效的約束；我國(guó)缺乏地方政府破產(chǎn)制度，地方政府不具備承擔(dān)債務(wù)的能力，所以，目前階段不宜發(fā)行地方債券。當(dāng)然，在我國(guó)憲法和法律修改之后，特別是在地方人民代表大會(huì)真正發(fā)揮作用之后，地方政府發(fā)行債券就具有了可行性。

　　筆者理解財(cái)政官員和財(cái)政理論研究工作者對(duì)地方

政府債務(wù)不斷增加的擔(dān)憂。目前，在全國(guó)地方性債務(wù)不但沒(méi)有減少的趨勢(shì)，反而有進(jìn)一步擴(kuò)大的傾向。據(jù)有些學(xué)者測(cè)算，地方政府債務(wù)每年將以200億元的規(guī)模迅速擴(kuò)大。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)財(cái)政中存在的問(wèn)題，源于中央政府與地方政府之間的財(cái)政分配比例不合理，地方政府留存太少。但也有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)情況正好相反，中央政府留存太少，而在英國(guó)中央政府財(cái)政收入比例高達(dá)95%，其他發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府收入也占財(cái)政總收入的70%。筆者認(rèn)為，這樣的討論毫無(wú)意義，如果只看財(cái)政收入比例，而沒(méi)有看到中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分情況，不可能得出正確的結(jié)論。只有在正確劃分中央政府與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理調(diào)整中央政府與地方政府的財(cái)產(chǎn)權(quán)分配關(guān)系，并且加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，才能考慮發(fā)行地方債券，減輕地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　允許地方政府發(fā)行債券，不是一個(gè)理論問(wèn)題，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的權(quán)力分配問(wèn)題。假如中央政府與地方政府的權(quán)力關(guān)系清晰穩(wěn)定，假如各級(jí)政府都能?chē)?yán)格依照憲法和法律辦事，那么，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)剡x民的要求發(fā)行債券，有利于地方自治，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者甚至認(rèn)為，關(guān)于地方政府發(fā)行債券的問(wèn)題，不是國(guó)家財(cái)政部需要考慮的問(wèn)題，而是全國(guó)人民代表大會(huì)需要通過(guò)修改憲法和法律加以解決的問(wèn)題。(文章代碼：110061118)

　　編輯/黃偉祥

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