文/ 秋風 獨立學者

　　【內文導讀】民間金融至多享有事實上的自由，但并不享有確獲法律保障之自由，而后者才是真正的自由

　　自亞當·斯密以來，盡管多有反復，但經濟學大體上堅持一個基本立場：自由帶來效率，自由帶來財富。

　　近些年來，美國若干信奉自由市場的機構編制了經濟自由指數，用跨國的經驗數據印證這一結論，說服公眾相信自由對于一個國家之繁榮的重要性。其中最著名者有美國傳統基金會與《華爾街日報》自1995年起聯合編制的一年一度的《經濟自由度指數》，美國學者James Gwartney and Robert Lawson等自1996年每年發布、世界多個自由市場研究傳播機構同時出版的《世界的經濟自由》。這些指數的編制當然都涉及到資本的自由度，比如，《經濟自由度指數》十大類指標中有三類直接涉及到資本：資本流動與外商投資，銀行業與金融，財產權。

　　不過，單獨編制資本自由指數，中國學者可能是第一份。馮興元、夏業良、朱恒鵬等學者組成課題組，最近完成了關于資本自由指數的研究。他們發展了一套指標體系，用來測量1999年到2004年間中國各省的資本自由指數。

　　根據他們的研究，這些年中，資本自由度最高的兩個地方一直是廣東和浙江。這個研究證實了人們的經驗觀察印象：經濟最自由的地方，必然意味著資本最自由，因而其經濟也最為繁榮。廣東和浙江的繁榮正源于其相對較高的經濟自由度，其中自然也包括較高的資本自由度。

　　但稍加分析即可看出，這種資本自由乃是一種制度之外的自由。

　　民間金融未入法眼

　　在廣東、浙江等地，最有活力的企業是私人企業，控制性制度松動之后被釋放出來的私人的企業家精神，乃是這些地區經濟增長的基本動力。但人們都知道，長期以來，非公有企業、尤其是私人企業的產權——此即保有資本的自由——并未得到法律之平等保障，相反，人們對于自己的財產不能形成長遠預期；私人企業也很少能夠從國有銀行那里獲得資本——這是資本自由的另一個重要內容。馮興元等人的報告《中國民營企業資本自由障礙研究報告》詳盡地描述了私人企業所面臨的資本自由匱乏狀態。比如，銀行向私人企業發放的貸款在銀行的總信貸量中小到可以忽略不計。

　　這倒并不意味著私人企業就不能獲得資本或者穩定地保有其資本。私人企業之迅速發展的歷史與現實已足以說明，私人企業自發地找到了獲得資本的渠道，此即民間自發形成的金融市場。這個市場的融資方式豐富多樣，如民間借貸、合會、集體集資、票據貼現、商業信用、私人錢莊等等。正是這樣的金融市場支持中國私人企業的迅速發展。

　　但是，政府的金融法律、法規對于這些民間金融形態基本未予規范。法律所規范的，大都是相對“現代的”金融形態，比如銀行、證券公司等等。但這些顯然并不是中國現實所存在的金融活動的全部。中國的整個經濟、社會是二元的，存在一個由國家全面控制的現代經濟部門，和一個國家純粹作為現代化之工具的傳統、以非國有為其主要產權形態的經濟部門。也就是說，在國有的、現代化的金融形態之外，也存在著大量源遠流長的民間自發的金融形態。而政府所制定之金融法規體系，其實只是調整那些相對現代(起碼被認為、被希望是現代的)的金融機構的特別法規。民法規則也只是調整那些立法者認為比較“現代”的關系和事務。因此，他們冠以“民法”、冠以金融法規之名，但其實并非普遍的法律，而是一種特殊的立法。國家制定的成文法，在很大程度上只是在原有的民間習慣之外，又增添了一種特別法。盡管由于依靠國家機器而獲得了絕對的優勢地位，但它們卻依然不是“普通的”。

　　話說回來，即使沒有國家立法進行規范，民間自發的金融市場也始終在比較順暢地進行。原因在于，民間自發的金融形態，透過無數人連續交易，自發地形成了足夠完善的交易規則體系。這些規則詳盡規定了當事人的權利、責任，對此，所有交易參與者都心知肚明。盡管其并未成文法，但卻被人們認知，并遵守。此種地方性知識存在于相對封閉的社區中，依賴當地的社會機制，當事人之間自發地形成了比較有效的規則執行體系。

　　不過，政府的“法制”觀念卻是：凡是法律沒有規定者，即屬于不合法。而立法者在制定金融法規時，眼里只看到現代金融形態，以為那是唯一應當存在的金融形態，根本就沒有考慮到民間金融。自90年代以來情形更為糟糕，立法者制定金融法規之意圖就是維持國有的現代金融部門的壟斷地位，因而明確地對民間金融予以行事打擊。這授予了金融監管部門、地方政府以極大的權力。其結果是，民間金融參與者的預期被打亂，機會主義盛行。當事人對于傳統規則的信仰之心被摧毀，運行了幾百年的金融制度日趨粗鄙化。反過來，這又成了監管部門再度打擊的絕好理由。

　　不管不等于享有自由

　　不過，通常情況下，地方政府對于這類民間金融活動采取一種“善意的疏忽”態度，也即，盡管按照法律、政策之規則，它們是不合法的，但地方政府并不急于整頓、取締，而是聽之任之。

　　原因不難理解。或許中央政府及其金融監管部門更關注控制金融風險，因而，更為積極地維護國有的、現代金融機構的壟斷地位，而經常把民間金融視為“擾亂金融秩序”的活動——其實就是擾亂那個壟斷性金融秩序。而且，他們看到壟斷性金融機構大體上能夠滿足壟斷性國有企業的金融需求，對于北京的決策者來說，這也就足夠了。因此，對他們來說，整頓、取締、打擊民間金融不會有什么實際的損失。

　　但地方政府的立場卻與此不同。地方政府官員考慮更多的是本地經濟增長，而在地方層面上，增長的主體主要是中小私人企業，而這些企業是很難獲得壟斷性金融機構的資源的。在計劃經濟時代，這些金融機構是汲取本地金融資源的吸血管，在壟斷性金融機構商業化之后，干脆就撤走了。因而，在地方層面上，經濟增長所需要的金融服務，只能是由民間金融來供應。地方官員清楚地看到，活躍的民間金融有利于本地經濟增長，而地方經濟增長顯然可以成為地方官員的政績。

　　因此，通常情況下，處于監管最前方的地方政府不會嚴格地執行上邊的法規、政策，過于嚴格地監管民間金融。而在目前的政治架構中，全國性政府沒有自己的法律、政策執行體系，其執行完全依賴于各級地方政府，只要地方政府不執行，全國性政府的法律和政策就歸于無效。

　　于是，民間金融就在過去一二十年的大多數時間享有一定、有時甚至是十分寬松的環境。其寬松度是健全法治下的金融機構所不能想象的，因為，全國性法律失效，地方則放任不管，民間金融幾乎不受政府的任何監管。這一點可以解釋，何以官方金融機構壟斷的資源基本上在低效率、無效率的國有部門內部循環，但中國經濟依然可以高速增長。

　　有學者正是據此斷言，目前的官員政績考核體系所引發的地方競爭增進了經濟的“自由”。但在筆者看來，這恐怕不能算是自由。自由不僅意味著強制、尤其是來自政府的強制被控制在最低限度，也意味著在當事人需要的時候，政府能夠用其強制力量對正當的權利人提供保護，比如，在發生糾紛時，當事人可以訴諸司法機構尋求公正的裁判。而這，顯然是民間金融體系所無緣享受的。

　　地方當局的政策充其量是機會主義的，地方官員們明知這些活動按照全國性法律及最高監管當局的政策規定并不合法，但卻最充分地運用了自己執行法律、政策的自由裁量權，對民間金融睜只眼閉只眼。這當然值得慶幸，但既然是名義上不合法的，則只要政府愿意，隨時都可以對其予以整頓、取締、打擊。而在現有的政治架構中，官員的政績考核是自上而下進行的，這一點決定了地方政府的放任不管是有限度的。在地方官員的算計中，若容忍民間金融的政治代價過高，比如，假如他預料到上級政府會指責本地社會不穩定，秩序混亂，那他就會毫不猶豫地選擇打擊。到了這個時候，民間金融沒有任何庇護之所，因為，它在法律上就沒有名分，甚至大眾媒體也通常把它們塑造成違法亂紀、危害社會穩定的因素。

　　真自由要靠自己爭取

　　在廣東、浙江這些地方，民間自發的融資活動及民間金融組織所享有的，正是這種十分脆弱的自由。令人羨慕的隨心所欲，其實恰恰表明了普遍的不自由。民間金融至多享有事實上的自由，但并不享有確獲法律保障之自由，而后者才是真正的自由。

　　這其實是中國漸進轉軌過程中的一種普遍現象：相比于任何國家，中國企業家的可選行為之范圍要大得多，其中不少人甚至享有了特權。但是，他們的大多數可選行為其實都在法律之外。因而，每個人都有把柄捏在各級政府手中，只要政府需要或下定了決心，就隨時可以找到充分的理由整治企業家，當下之房地產企業就處于這樣的時期。此時，他們是不可能得到法律的保護的。

　　企業的資本保有自由，即產權保護，同樣如此。通常情況下，地方企業為了追求本地經濟增長，明智地選擇不去騷擾私人企業的產權；那些在官員眼里有助于實現政績最大化的企業，甚至可以在產權上獲得特權，比如，政府可以出面幫助他們剝奪農民的土地或市民的房屋，讓他們獲得暴利，地方政府也可以隨意對其免稅。但是，只要上面的政治壓力足夠大，地方政府立刻就會變臉，而那些曾經獲得照顧的企業的產權就立刻喪失任何保障，被政府隨意處置。

　　因此，不管是對于轉軌經濟學還是企業家群體來說，現在要思考的最重要的問題是：這種半吊子的自由，有沒有可能演進為法治下的自由、真正的資本自由？

　　既然自由與法治有關，那當然需要政府形成“法治之下的監管”理念，其中尤為重要的觀念就是，法無明令禁止者民眾即可自由進入，法律法規本身也需要接受理性的檢驗，立法者為了維持壟斷而制定歧視性法規應被宣告為無效。具體說來，政府需要檢討現有金融管制法規，基于二元經濟的現實，制定出能夠包容民間金融的法規，賦予民間金融以合法地位。為此，立法者及金融監管當局應當放棄理性的自負和現代化崇拜，承認市場先于監管的基本事實。

　　不過，金融監管當局能否自覺地完成這種理念轉變，實在令人懷疑。事實上，漫長的漸進改革已經讓很多人不知道為了什么而改革了，在金融領域，過去若干年的體制改革已經沒有多少體制改革的味道，市場化的價值取向越來越模糊。中石油、中石化上市之后石油行業的寡頭壟斷反而強化的前車之鑒也足以提醒人們，國有商業銀行改為股份制上市，反而可能導致金融市場化改革的停頓甚至逆轉。傳統的國有金融巨頭與國際寡頭金融資本的力量聯合，極有可能封殺任何可能促進金融市場放開的改革措施，金融監管當局很可能被挾持，采取種種措施維護這些表面看來已經商業化的國有控股銀行的壟斷地位。

　　在這種情況下，金融自由、資本自由就只能由那些希望享有自由的人和企業自己來爭取。或許可以從兩方面努力：一方面是民間金融自身強化內部監管，甚至可以嘗試某種地域性的同業行會監管。控制了金融風險，就可以讓地方政府放心地支持民間金融做大，從而有效抑制來自政治方面的風險。另一方面，民間金融及私人企業應當組織起來，游說各級立法機構和金融監管當局，促使其修改法律法規、調整政策，拓展民間金融的合法活動空間。壟斷金融集團盡管享有接近政府之便，但民間金融卻能夠得到經濟學家和輿論的支持。

　　這也正是這份資本自由指數研究的公共政策價值所在。它把資本自由的話題引入公共領域，并用客觀的數據證明了，經濟自由、資本自由對于經濟增長對于社會繁榮如此重要，從而讓讓經濟學家、讓輿論在呼吁政府為民間金融開綠燈的時候有了更為有力的論據。而歷史已經證明，理性終究會壓倒利益，對于政府來說，究竟是相信經濟學的理性，還是受制于壟斷集團的利益，乃是對其公共性及明智的一個考驗。

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